Noutati editoriale

Hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Preda ş.a. c. României. Da capo al fine?

Like & Share

Judecător dr. Beatrice Ramaşcanu, Formator la Institutul Naţional al Magistraturii

Articol extras din lucrarea Avocatura în România – 150 de ani în linia întâi a luptei pentru Drept

  1. Un peu d’histoire

avocaturaAnalizând retroactiv hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate împotriva României, se constată faptul că, poate nu întâmplător, primele hotărâri au vizat protecţia dreptului de proprietate, alături de nesocotirea dreptului la un proces echitabil sub aspectul dreptului de acces la instanţă, respectiv a securităţii raporturilor juridice. De la cauzele Vasilescu c. României din 22 mai 1998, respectiv Brumărescu c. României din 28 octombrie 1999, până la finalul anului 2014, din cele 1.113 hotărâri pronun­ţate de instanţa europeană împotriva României, aproape jumătate (un număr de 457 de hotărâri[1]) au avut ca obiect protecţia dreptului de propri­etate. O majoritate covârşitoare a acestor cauze a privit procesul greoi şi ineficient de restituire a imobilelor confiscate în mod abuziv sau de acordare a unor măsuri reparatorii în echivalent, în contextul specific al legilor reparatorii adoptate începând cu anul 1991.

În plus, proprietatea a reprezentat domeniul în care Curtea europeană a făcut pentru prima oară aplicarea împotriva României a prevederilor art. 46 din Convenţie[2], având în vedere caracterul structural al problemelor recurente cauzate de disfuncţionalităţile mecanismului de despăgubire sau de restituire, care au condus la o stare generală de incertitudine legis­lativă, administrativă sau jurisdicţională.

Contenciosul românesc în domeniul imobilelor preluate abuziv în perioada comunistă poate fi grupat în următoarele mari categorii: cauzele tip „Brumărescu”, tipologia „Radovici şi Stănescu”, hotărârile „Străin ş.a/ Păduraru”, iar în materia fondului funciar cauzele „Sabin Popescu”/ „Viaşu”.

Cauzele tip „Brumărescu” au fost generate de următoarea situaţie de fapt: imediat după căderea regimului comunist, în absenţa unei legislaţii cu caracter special similară Legii nr. 18/1991, adoptată în materia fondului funciar, persoanele interesate au formulat acţiuni în instanţă fundamentate pe prevederile dreptului comun, pentru a obţine restituirea în natură a imobilelor – construcţii. Într-o primă etapă, instanţele judecătoreşti s-au declarat competente să analizeze pe fond legalitatea măsurilor de naţio­nalizare a imobilelor-construcţii, dispunând şi restituirea acestor imobile. Ulterior, astfel de soluţii irevocabile şi puse deja în executare au fost desfiinţate prin admiterea de către instanţa supremă a unei căi extra­ordinare de atac promovate de Procurorul General, recursul în anulare. Distinct de încălcarea art. 6 din Convenţie, hotărârile instanţei supreme de admitere a unor astfel de recursuri în anulare, cu consecinţa imediată a desfiinţării hotărârilor anterioare de restituire a imobilelor preluate de stat în perioada comunistă, au echivalat cu o privare de propri­etate în sensul celei de a doua norme a art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie. Până la abrogarea prevederilor din Codul de procedură civilă relative la recursul în anulare, prin Ordonanţa de urgenţă nr. 58 din 25 iunie 2003, un număr mare de cauze similare hotărârii Brumărescu din 28 octombrie 1999 au fost analizate de către instanţa europeană deopotrivă pe tărâmul art. 6 din Convenţie, cât şi a prevederilor art. 1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie.

O a doua mare categorie de speţe a fost generată de adoptarea Legii nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului, care oferea posibi­litatea chiriaşilor din aceste imobile de a le cumpăra, în anumite condiţii, la un preţ plafonat. De cele mai multe ori, însă, înstrăinarea de către stat a locuinţelor către chiriaşi a avut loc în timpul sau chiar după ce instanţele de judecată constataseră caracterul nelegal al preluării bunului de către stat, obligând pârâtul la restituirea în natură a imobilului. În ciuda soluţiei favorabile, fostul proprietar nu se putea bucura de „bunul” său deoarece fostul chiriaş/actual proprietar, în temeiul Legii nr. 112/1995, beneficia la rândul său de un titlu/„bun” asupra imobilului. În multe situaţii, însă, acţiunile ulterioare promovate împotriva cumpărătorului (acţiune în revendicare, constatarea nulităţii absolute a contractului de vânzare-cumpărare dintre un non-dominus şi dobânditor) au fost respinse de către instan­ţele judecătoreşti, fie reţinând buna-credinţă a cumpărătorului[3], fie, după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, în temeiul caracterului inadmisibil al acţiunilor în revendicare înte­meiate pe prevederile dreptului comun[4].

Chiar dacă instanţa europeană nu s-a prevalat în cauza Păduraru de prevederile art. 46 din Convenţie sau de procedura hotărârii pilot (pe care o inaugurase din 22 iunie 2004 prin hotărârea Broniowski c. Poloniei), totuşi, din analiza considerentelor Curţii cu privire la neîndeplinirea obligaţiilor pozitive ce reveneau statului român pe tărâmul art. 1 din Primul Protocol Adiţional, rezultă cu claritate existenţa unor disfuncţionalităţi structurale în aplicarea legislaţiei reparatorii care afectează nu doar pe reclamantul individual din acea cauză, ci o categorie întreagă de persoane interesate. În mod corect identifică instanţa europeană existenţa unui climat general caracterizat prin incertitudine juridică generată de lipsa de claritate şi de coerenţă a legislaţiei aplicabile, la care s-au adăugat divergenţele profunde şi persistente de jurisprudenţă din domeniul naţionalizării imobilelor, precum şi atitudinea administraţiei locale de a ignora procedurile judiciare în curs şi de a nu clarifica situaţia juridică a imobilelor pe care le înstrăina în temeiul Legii nr. 112/1995.

Pe de altă parte, chiar dacă un reclamant obţine restituirea în natură a imobilului său, spre deosebire de reclamanţii din cauzele Străin/Păduraru, era posibil ca folosinţa bunului să fie reglementată în sensul celei de a treia norme[5] din art. 1 Primul Protocol Adiţional în condiţii apreciate de Curte ca fiind disproporţionate în cauzele tip Radovici şi Stănescu[6]. Prevederile imprecise ale Ordonanţei de urgenţă nr. 40/1999 privind protecţia locatarilor şi stabilirea cifrei chiriei pentru imobilele cu uz de locuit, modalitatea în care instanţele au interpretat şi aplicat aceste dispoziţii, la care s-a adăugat, în unele cazuri, şi imposibilitatea proprietarului de a încasa fie şi o chirie plafonată de la chiriaşii protejaţi prin politica socială urmărită de actul normativ menţionat, au determinat o repartiţie inechitabilă a acestei sarcini sociale şi financiare în defavoarea titularilor dreptului de proprietate.

În materia fondului funciar, aspectele sancţionate cel mai des de către instanţa europeană au privit ipoteza neexecutării, executării necorespun­zătoare sau tardive de către autorităţile administrative competente a hotărârilor judecătoreşti prin care s-a dispus reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor în temeiul Legii nr. 18/1991. În cauzele tip Sabin Popescu[7] instanţa europeană a constatat deopotrivă încălcarea dreptului de proprietate, cât şi încălcarea dreptului la un proces echitabil/ dreptul de acces la instanţă. În acest context, merită menţionată şi recenta hotărâre a Curţii în cauza Fundaţia Cămine Studenţeşti ale Bisericii Reformate şi Stanomirescu c. României din 7.01.2014, în care s-a stabilit, cu aplicarea prevederilor art. 46 din Convenţie, existenţa unor „disfuncţionalităţi structurale persistente”, rezultate din neexecutarea sau temporizarea excesivă a punerii în executare de către administraţie a hotărârilor jude­cătoreşti care le impun să procedeze la o acţiune specifică. Astfel cum stabilise anterior instanţa europeană şi în materie funciară, se observă că, în ciuda principiului executării de bunăvoie a hotărârilor judecătoreşti prevăzut în dreptul intern, organele administrative competente au refuzat punerea în executare a hotărârilor instanţelor „fără să prezinte motive valide, fie prin prezentarea unor argumente care contestau fondul hotărârilor care urmau să fie executate, fie prin invocarea existenţei unor piedici diverse în executare sau pretinzând că există o imposibilitate obiectivă de executare” (par. 79).

Această scurtă prezentare a direcţiilor analizate de Curte până la nivelul anului 2009 în materia proprietăţii (şi a garanţiilor specifice dreptului la un proces echitabil) evocă un tablou îngrijorător în ceea ce priveşte capa­citatea statului român de a asigura la nivel naţional, potrivit principiului far al subsidiarităţii, o protecţie eficientă a dreptului garantat de art. 1 din Primul Protocol Adiţional.

În acest context specific, în care, nici după pronunţarea unui număr semnificativ de condamnări pe o anume tipologie, statul pârât nu reuşeşte să adopte, în executarea hotărârilor Curţii, măsuri de ordin general care să remedieze deficienţele semnalate, a devenit evident că instanţa euro­peană trebuie să îşi regândească modul de abordare a acestor cauze repe­titive. Rutina motivărilor „copy/paste” din hotărârile repetitive impunea o schimbare profundă de paradigmă în acest domeniu, prin reechilibrarea şi partajarea îndatoririlor între instanţa europeană şi statul român care nu îşi asumase în mod serios rolul principal care îi revenea în protejarea drepturilor convenţionale. Din ce în ce mai mult, rolul Curţii părea să se reducă doar la stabilirea satisfacţiei echitabile pentru reclamant[8] ceea ce, pe de o parte, era de natură să diminueze impactul pe care în mod normal o hotărâre de condamnare ar trebui să îl aibă pentru statul pârât, iar, pe de altă parte, afecta în mod semnificativ eficienţa mecanismului propriu de lucru. Astfel, în cursul anului 2009 instanţa europeană a început să exploreze posibilitatea de a utiliza procedura hotărârii pilot împotriva României.[9]

  1. From Strasbourg, with love… Maria Atanasiu ş.a. c. României

Deşi încă din anul 2005, prin hotărârile Străin şi Păduraru, Curtea trăgea un semnal de alarmă cu privire la direcţia spre care se îndrepta problematica imobilelor naţionalizate, modificările legislative operate de statul român cu scopul eficientizării mecanismului reparatoriu insti­tuit prin legile speciale nu păreau să dea roade. Pe rolul instanţei europene se înregistra un aflux continuu de plângeri repetitive[10], recla­manţii îndreptându-se spre Strasbourg ca spre o ultimă instanţă care ar putea repara ceea ce nu au reuşit vreme de mulţi ani, în plan naţional, nici puterea legiuitoare, executivă şi nici în mod deplin cea judecăto­rească.

După un răgaz mai mult decât suficient acordat statului român[11] pentru a soluţiona în plan intern problematica complexă a procesului de restituire (în natură sau echivalent), prin hotărârile din cauzele Viaşu c. României[12] din 9 decembrie 2008, Faimblat c. României[13] din 13 ianuarie 2009, Katz c. României[14] din 20 ianuarie 2009, Curtea a decis să facă aplicarea preve­derilor art. 46 din Convenţie. Astfel, chiar fără a utiliza procedura hotărârii pilot, prin fiecare din aceste hotărâri, Curtea a indicat Guvernului că se impun măsuri generale pentru a permite realizarea efectivă şi rapidă a dreptului la restituire.

Cu toate acestea, nici după pronunţarea acestor hotărâri, numărul constatărilor de încălcare a Convenţiei în materia dreptului de proprietate nu s-a diminuat, instanţa europeană având în continuare de soluţionat sute de cauze repetitive, la care se adaugă perspectiva creşterii plângerilor similare formulate de reclamanţi potenţiali aflaţi într-o situaţie identică în plan intern.

Absenţa unui răspuns ferm din partea statului care să remedieze aspec­tele problematice semnalate de Curte începând cu anul 2005 şi apoi indicate expres în 2008-2009 prin hotărârile Viaşu, Katz, Faimblat, incertitudinea juridică generală creată prin modul incoerent de aplicare a legislaţiei reparatorii, aproximativ un număr de 3600 de dosare aflate pe rolul Curţii, au determinat instanţa europeană ca la 2 februarie 2010[15] să decidă apli­carea procedurii hotărârii pilot[16].

Mecanismul (testat prima oară, chiar în absenţa unui fundament expres de text în Convenţie, în cauza Broniowski c. Poloniei din 22.06.2004) presu­pune parcurgerea următorilor paşi: alegerea uneia sau a mai multe cauze reprezentative dintr-o anumită categorie de speţe repetitive, tratarea acesteia cu prioritate şi suspendarea celorlalte cauze similare, identificarea problemei structurale cu indicarea de către instanţa europeană în chiar conţinutul hotărârii pilot a unor linii directoare orientative care ar putea avea ca efect remedierea la nivel naţional a încălcărilor drepturilor conven­ţionale.

Una din trăsăturile esenţiale ale acestei proceduri este impulsionarea creării unui remediu intern apt a fi aplicat în cauzele similare (inclusiv pentru cele deja pendinte pe rolul Curţii).[17] În mod evident, mecanismul hotărârii pilot şi a stabilirii unei încălcări sistematice a unui drept garantat de Convenţie reprezintă o inovaţie remarcabilă şi prin aceea că perspectiva de analizare a unei anumite situaţii de fapt se lărgeşte, avându-se în vedere, pe lângă părţile din litigiul dedus judecăţii, reclamantul şi statul pârât, părţile faţă de care o hotărâre de condamnare îşi produce în mod tradiţi­onal efectele, şi interesul unor persoane străine de litigiu, dar care se află în aceeaşi situaţie sau într-o situaţie similară cu a reclamantului, precum şi interesul Curţii.

Avantajele recurgerii la un astfel de algoritm de lucru sunt, aşadar, multiple. Statul pârât are posibilitatea să remedieze în mod eficient o problemă de natură structurală, evitând pronunţarea unor hotărâri de condamnare în cascadă, iar instanţa europeană reuşeşte să nu îşi încarce rolul cu unele cauze în care este nevoită să repete aceleaşi considerente enunţate în hotărârea pilot. În plus, vor beneficia în mod indirect, „prin ricoşeu”, de măsurile de ordin general impuse în sarcina statului pârât şi persoanele aflate într-o situaţie identică sau similară cu cea a reclamantului din cauza concretă, atât cele care deja au adresat o plângere instanţei europene, cât şi cele care nu au recurs la acest mecanism european de protecţie a drepturilor omului.

Toate aceste considerente au impulsionat instanţa europeană să utili­zeze procedura hotărârii pilot şi împotriva României, aplicând-o plân­gerilor conexate ale reclamantelor Maria Atanasiu, Ileana Poenaru[18] şi a doamnei Ileana Florica Solon[19]. Aceste cereri reflectau la nivel indivi­dual principalele disfuncţionalităţi ale mecanismului de restituire (fie în natură, fie în echivalent) care caracterizau şi celelalte cauze aflate pendinte pe rolul Curţii, fiind astfel reprezentative prin problematica înfăţişată pentru un număr mult mai mare de cereri. Pe fondul plânge­rilor, concluzia Curţii a fost una previzibilă – încălcarea art. 6 sub aspectul dreptului de acces la instanţă pentru reclamantele Maria Atanasiu şi Ileana Poenaru, prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în revendicare în absenţa unui mecanism eficient de soluţionare în termen a notificării formulate în temeiul Legii nr. 10/2001, precum şi încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adiţional, în ambele plângeri conexate, pentru absenţa îndelungată a acordării unor despăgubiri rezonabile pentru privarea lor de proprietate cauzată de nefuncţionarea mecanismului instituit prin legile reparatorii.

În ceea ce priveşte cauzele identificate de Curte care au stat la baza acestei situaţii, (menţionate oricum şi în hotărârile anterioare Păduraru, Viaşu, Faimblat, Katz), acestea pot fi rezumate astfel: complexitatea legis­laţiei reparatorii şi extinderea aplicării acesteia aproape asupra tuturor bunurilor imobile naţionalizate, lipsa unei plafonări a despăgubirilor, desele schimbări ale legislaţiei incidente, ceea ce a avut ca efect crearea unei practici judiciare neunitare, lipsa unor termene imperative pentru analizarea dosarelor de către autorităţile competente în procedurile de restituire, nealocarea unor resurse umane şi materiale corespunzătoare nivelului sarcinilor ce trebuie îndeplinite de aceste autorităţi, impactul bugetar considerabil (par. 221-227).

Curtea a indicat apoi tipul de măsuri generale pe care statul ar putea să le adopte pentru remedierea disfuncţionalităţilor semnalate, etapă în care, în mod evident, statului nostru i se recunoaşte o amplă marjă de apreciere. În primul rând, se impune înlăturarea oricărui obstacol din calea exercitării efective a dreptului numeroaselor persoane afectate de situaţia consi­derată de Curte a fi contrară Convenţiei, aşa cum este cazul reclamantelor, sau, în caz contrar, oferirea unui remediu adecvat (par. 231). Curtea a mai sugerat că modificarea mecanismului de restituire prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă (par. 232) ar putea contribui la asigurarea unui caracter efectiv dreptului de proprietate. În acelaşi context, a fost accentuată nevoia de a se stabili termene imperative pentru toate etapele administrative de soluţionare a unei cereri, dublat de existenţa unui control jurisdicţional efectiv (par. 234).

Într-o ultimă etapă, instanţa europeană a invitat guvernul român să evalueze şi, eventual, să se inspire din bunele practici oferite de alte state semnatare ale Convenţiei care s-au confruntat cu probleme similare în materia dreptului de proprietate asupra imobilelor preluate anterior rati­ficării Convenţiei. De exemplu, dacă sistemul actual al legislaţiei cu caracter reparator este dispersat în diverse acte normative, fiecare dintre ele suferind modificări multiple, ceea ce afectează caracterul previzibil şi coerent al aplicării prevederilor legale, Curtea a sugerat ca o posibilă soluţie refacerea totală a legislaţiei, care să conducă la reguli de procedură clare şi simplificate (par. 235). În plus, ca răspuns la problema impactului semnificativ asupra bugetului de stat pe care îl implică măsurile reparatorii în echivalent calculate potrivit standardelor internaţionale de evaluare şi acordate la valoarea de piaţă a imobilelor care nu se mai pot restitui în natură, instanţa europeană nu a exclus posibilitatea plafonării despăgubirilor şi eşalonarea lor pe o perioadă mai lungă de timp (par. 235).

Răgazul acordat de Curte statului român pentru adoptarea măsurilor necesare pentru remedierea disfuncţionalităţilor semnalate a fost de optsprezece luni de la data rămânerii definitive a hotărârii.

  1. Aşteptându-l pe Godot

Cu toate acestea, răspunsul statului român faţă de cele statuate de Curte în cauza pilot s-a lăsat aşteptat destul de mult timp. Solicitările adresate instanţei europene de a prelungi termenul iniţial acordat au fost admise succesiv. În final, a fost adoptată Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobi­lelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România[20], care a intrat în vigoare la 20 mai 2013.

După aproximativ un an de la intrarea în vigoare a acestei legi, Curtea a analizat în cauza Preda ş.a. c. României din 29 aprilie 2014 eficacitatea mecanismului stabilit prin noua lege. În această hotărâre aşteptată, deopo­trivă, cu nerăbdare, atât de către Guvern, precum şi de un număr foarte mare de reclamanţi, Curtea a analizat plângerile conexate formulate de către opt reclamanţi[21] care au invocat încălcarea dreptului de proprietate în legătură cu diferite proceduri administrative şi/sau judiciare emise în baza legilor reparatorii privind bunurile imobiliare (fond funciar, imobile-construcţii) confiscate anterior de regimul comunist. Ca urmare a hotărârii pilot Maria Atanasiu, cererile reclamanţilor (care nu fuseseră încă declarate admisibile) fuseseră suspendate până la 7 mai 2013, Curtea reluând analiza acestora după adoptarea de către statul român a Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România.

Preliminar, Guvernul român a invocat excepţia neepuizării căilor de atac interne, apreciind ca noul mecanism reparatoriu introdus prin Legea nr. 165/2013 răspunde standardelor europene în materie de cale de atac eficientă.[22] Reclamanţii s-au opus acestei excepţii, arătând că, faţă de momentul la care ei au iniţiat procedurile administrative şi/sau judiciare în dreptul intern, nu li se poate impune să parcurgă proceduri ulterior introduse prin Legea nr. 165/2013, care, în opinia lor, reglementează termene „umilitoare şi disproporţionate”. De asemenea, au arătat că în contextul problemelor sistemice ale legilor reparatorii, a absenţei unei voinţe politice reale de a soluţiona în mod eficient şi echitabil problemele legate de dreptul de proprietate, noua lege nu face decât să prelungească excesiv restituirea în natură a imobilelor sau acordarea de despăgubiri. Aşadar, reclamanţii au contestat eficienţa noului mecanism reparatoriu, pe care l-au apreciat ca fiind lipsit de transparenţă şi previzibilitate.

Răspunzând acestui aspect litigios între părţi, instanţa europeană a reamintit că, în materia cauzelor soluţionate în procedura hotărârilor pilot sau a unei hotărâri de principiu, regulile art. 35 din Convenţie relative la epuizarea căilor de atac interne ca o condiţie de admisibilitate a plângerilor individuale[23] au fost analizate ţinând cont tocmai de faptul că noile căi de atac au fost introduse de stat cu scopul de a oferi la nivel intern un remediu eficient. Ca premiză a analizei eficacităţii măsurilor puse la dispo­ziţie prin Legea nr. 165/2013, instanţa europeană a avut în vedere comple­xitatea procedurilor administrative şi/sau judiciare prin care reclamanţii au urmărit să obţină fie restituirea în natură a imobilelor anterior confiscate de regimul comunist, fie acordarea unor măsuri reparatorii. La aceasta a contribuit deopotrivă perioada mare de timp scursă de la momentul privării de proprietate, precum şi diversitatea soluţiilor politice şi juridice avansate de către stat după căderea sistemului comunist.

Curtea a constatat că Legea nr. 165/2013 nu abrogă legile anterioare cu caracter reparator, ci le modifică, le completează şi menţine ca principiu prevalenţa restituirii în natură a imobilelor (teren, construcţii), iar în caz de imposibilitate, se vor acorda măsuri reparatorii în echivalent (măsura compensării prin puncte reglementată în capitolul III din lege). Sunt prevăzute termene precise[24] pentru fiecare etapă administrativă, precum şi controlul instanţelor de judecată atât asupra legalităţii deciziilor admi­nistrative, cât şi competenţa instanţelor de a soluţiona ele însele pe fond cererile prin restituirea bunului sau acordarea unei despăgubiri, iar acţi­unile judiciare sunt scutite de la plata taxelor de timbru.

Soluţia instituită prin noua lege pentru ipoteza co-existenţei a mai multe titluri de proprietate asupra aceleiaşi suprafeţe de teren – anularea celui de al doilea titlu (art. 47) este menţionată de asemenea de către Curte, dar se subliniază absenţa unei soluţii similare care să fie aplicată şi pentru situaţia imobilelor-construcţii, mai ales dacă există hotărâri judecătoreşti definitive care validează drepturi de proprietate concurente asupra acele­iaşi construcţii. În ceea ce priveşte mecanismul nou instituit compensatoriu, inclusiv eşalonarea acordării despăgubirilor, termenele relativ lungi prevăzute, Curtea a acceptat ca fiind un scop legitim necesitatea asigurării unui echilibru bugetar. Având în vedere caracterul excepţional al situaţiei analizate, complexitatea inerentă a aspectelor factuale şi juridice privind problematica imobilelor preluate de stat acum mai bine de 60 de ani, instanţa europeană a apreciat că, per se, aceste termene lungi nu sunt de natură să afecteze eficacitatea sistemului reglementat prin Legea nr. 165/2013 şi nici să conducă a priori la concluzia de încălcare a art. 6 din Convenţie sub aspectul duratei rezonabile (par. 131).

Toate aceste aspecte au condus Curtea la concluzia că pentru şapte cereri[25] din cele opt conexate soluţiile legislative cuprinse în noul act normativ [de exemplu, calea prevăzută de art. 47 din lege pentru recla­manta Preda, art. 41 din lege pentru reclamantul Mocănaşu, mecanismul instituit prin capitolul III-IV pentru reclamantul Corocleanu, prevederile art. 21, 32 din lege pentru reclamantul Butoi, sau art. 35 alin. (2) pentru reclamantul Orendi], reprezintă remedii efective ce trebuie epuizate potrivit art. 35 din Convenţie, respingând astfel aceste cereri ca inadmisibile.

În schimb, pentru reclamanţii din cererea nr. 3736/03 (Rodan) care se înscria în tipologia Străin/Păduraru[26], instanţa europeană a procedat la analiza fondului cauzei. În prima etapă, a concluzionat că aceştia beneficiau de „un bun” în sensul Convenţiei – hotărârea irevocabilă de constatare cu caracter retroactiv a caracterului nelegal al naţionalizării şi de obligare a statului la restituirea imobilului în cauză, iar înstrăinarea apartamentului către chiriaşi (chiar anterioară hotărârii definitive favorabilă foştilor propri­etari) şi respingerea ulterioară a acţiunii în anularea acestei vânzări, combinată cu absenţa despăgubirilor, a constituit o ingerinţă în sensul celei de a doua norme a articolul a din Primul Protocol Adiţional.

În lipsa unei justificări a acestei privări de proprietate şi a unui remediu eficient în dreptul intern pentru repararea prejudiciului creat, instanţa europeană a constatat încălcarea dreptului de proprietate.

Aşadar, prin hotărârea Preda ş.a., Curtea a apreciat, pe de o parte, că prevederile noii legi reprezintă remedii eficiente pentru cea mai mare parte a reclamanţilor din respectiva cauză care trebuie epuizate în condiţiile art. 35 din Convenţie, iar, pe de altă parte, a reţinut ca fiind în continuare o problemă pentru protecţia eficientă a dreptului de proprietate inexistenţa în noua lege a unei soluţii pentru ipoteza co-existenţei dreptului de propri­etate asupra aceluiaşi imobil-construcţie în temeiul unor hotărâri definitive care confirmă dreptul de proprietate în favoarea unor titulari diferiţi. În opinia noastră, având în vedere ponderea unor astfel de ipoteze din tipo­logia Străin/Păduraru, atât pe rolul Curţii[27], cât şi în practica instanţelor judecătoreşti[28], în contextul neremedierii prin noua lege a unor astfel de situaţii, se poate aprecia că hotărârile de condamnare din partea instanţei europene vor continua.

  1. În loc de concluzii … Da capo al fine?

Chiar dacă concluziile instanţei europene din cauza Preda sunt favora­bile mecanismului adoptat prin Legea nr. 165/2013 (în cea mai mare parte a prevederilor sale), iar în raportul de la finalul anului 2014 al Comitetului de Miniştri cu privire la executarea hotărârilor Curţii s-a luat act de efici­enţa noii reglementări şi s-a decis închiderea examinării cazurilor similare celor din cauza Atanasiu/Preda prin Rezoluţia finală CM/ResDH(2014)274[29], apreciem că se impune totuşi o analiză critică a unora din dispoziţiile legale care, din punctul nostru de vedere, nu ar răspunde pe deplin stan­dardelor convenţionale.

Astfel, la scurt timp după intrarea în vigoare a noii legislaţii şi, mai ales, după conturarea unei practici judecătoreşti favorabile admiterii excepţiei prematurităţii în dosarele deja aflate pe rolul instanţelor, persoanele inte­resate au invocat excepţii de neconstituţionalitate[30] având ca obiect noile prevederi legale criticate din prisma principiului neretroactivităţii legii, a egalităţii armelor, a principiului nediscriminării, a respectării dreptului de proprietate.

Prin trei decizii pronunţate de către Curtea Constituţională în cursul anului 2014[31] s-a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. 4 teza a Il-a, art. 33 (alin. 1), art. 34. Considerentele deciziilor instanţei de control constituţional confirmă faptul că legiuitorul român nu pare să îşi fi însuşit în mod temeinic criticile adresate anterior de instanţa europeană, din prisma aspectelor constatate ca fiind disfuncţionale în procedurile repa­ratorii. Ca într-un cerc vicios, unele din dispoziţiile noii reglementări (care îşi propune tocmai remedierea disfuncţionalităţilor acestui mecanism) conţin aceleaşi puncte nevralgice precum aspectele problematice identi­ficate în trecut de către Curtea de la Strasbourg[32]. Sintetizând consideren­tele instanţei constituţionale, se poate constata:

  • caracterul imprecis al prevederilor legale şi aplicarea retroactivă a Legii nr. 165/2013

Deşi unul dintre aspectele problematice constatate şi în cauza Păduraru, dar şi în hotărârea pilot Maria Atanasiu, l-a reprezentat calitatea prevede­rilor legale din actele normative cu caracter reparator care a condus la o incertitudine legislativă, administrativă sau jurisdicţională, se poate observa, astfel cum a decis şi judecătorul constituţional prin deciziile menţionate, că unele din dispoziţiile Legii nr. 165/2013 suferă la capitolul claritate şi coerenţă.

De exemplu, art. 4 din Legea nr. 165/2013 stabileşte aplicabilitatea noului act normativ şi cererilor depuse anterior intrării în vigoare de persoanele interesate, în condiţiile legilor reparatorii, dar nesoluţionate până la data intrării în vigoare a noului act normativ, cauzelor aflate pe rolul instanţelor naţionale, precum şi celor aflate pe rolul Curţii de la Strasbourg şi suspen­date în temeiul hotărârii pilot Maria Atanasiu.

Deşi prevederile de mai sus reflectă tocmai intenţia legiuitorului de a reglementa unitar şi definitiv cererile nesoluţionate sau pendinte, atât la nivel naţional, cât şi cele aflate pe rolul instanţie europene, prima direcţie spre care s-a îndreptat practica instanţelor judecătoreşti a fost (în mod paradoxal, am putea spune) invocarea excepţiei prematurităţii[33] pentru cauzele aflate deja pe rolul instanţelor[34] la momentul intrării în vigoare a noii legi prin raportare strict la prevederile art. 4 teza a doua din Lege [coroborate cu art. 1 alin. (2)[35], cu art. 33 sau art. 34 din Lege]. În contextul litigiilor aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, litigii cauzate tocmai de refuzul unităţilor competente de a soluţiona în termen notificările depuse în temeiul Legii nr. 10/2001, aplicarea prevederilor noii legi (art. 4 şi art. 33[36]) ar avea drept consecinţă respingerea acestor cereri de chemare în judecată ca „devenite premature”. Asupra acestui aspect, Curtea Constituţională a reţinut o anumită imprecizie a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 165/2013, care nu disting între normele procedurale şi cele substanţiale, de natură a genera confuzie în aplicarea acestora în cauzele aflate în curs de judecată la data intrării in vigoare a legii.

Această alegere a legiuitorului, care legiferează retroactiv, se impune a fi analizată şi din prisma principiului egalităţii armelor. Premisa analizei noastre sub acest aspect o constituie realitatea că disfuncţio- nalităţile identificate de către instanţa europeană în cauza pilot au fost generate şi de comportamentul nediligent al autorităţilor care aveau competenţa să soluţioneze cererile persoanelor îndreptăţite. Ţinând cont de faptul că, în cele mai multe litigii privind aplicarea legilor reparatorii, Statul (în sens larg[37]) este parte (sau, chiar dacă nu este parte în sensul strict conferit de dreptul procesual civil, totuşi, joacă un rol foarte important în procesul de adoptare şi aplicare a legislaţiei), Curtea Constituţională a analizat[38] dacă aplicarea prevederilor şi asupra proceselor în curs ar fi de natură să influenţeze soluţia ce urmează a fi adoptată, prin crearea unui dezavantaj substanţial persoanelor intere­sate. Punctul de plecare în soluţionarea acestui aspect l-a constituit hotărârea Curţii europene în cauza Viaşu c. României citată mai sus[39]. Deşi noua reglementare urmăreşte „unificarea legislaţiei referitoare la restituirea bunurilor confiscate şi la măsurile reparatorii, stabilirea unor termene şi a unei proceduri de soluţionare a notificărilor şi a dosarelor de compensare”, totuşi aplicarea retroactivă a termenelor prevăzute de noua legislaţie are ca efect amânarea rezolvării cauzelor aflate pe rolul instanţelor şi obligarea persoanelor care au fost diligente şi s-au adresat anterior justiţiei la suportarea unei sarcini suplimentare faţă de cunoscuta inac­tivitate a autorităţilor.

  • modificări succesive ale cadrului legislativ de natură a afecta principiul securităţii raporturilor juridice

Astfel cum reaminteam mai sus, una din cauzele identificate de Curte în cauza Maria Atanasiu ca generând incoerenţă în aplicarea cadrului normativ reparatoriu au fost desele modificări legislative şi dispersarea prevederilor legale relevante în diverse tipuri de acte normative.

Din păcate şi Legea nr. 165/2013 repetă acest modus operandi al legiui­torului român, art. 1 alin. (2) suferind într-un scurt interval de numai şapte luni modificări sub aspectul conţinutului măsurilor reparatorii care se pot acorda în ipoteza imposibilităţii restituirii în natură. În intervalul 20 mai 2013 (data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013) şi 24 decembrie 2013 (data intrării in vigoare a Legii nr. 368/2013), pentru ipoteza în care resti­tuirea în natură a imobilelor preluate abuziv nu mai era posibilă, persoana îndreptăţită putea beneficia de măsura reparatorie în echivalent – compen­sarea prin puncte, nou introdusă prin Legea nr. 165/2013. După 24 decem­brie 2013, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 368/2013, prevederile art. 1 alin. (2) au fost modificate în sensul că, în situaţia în care restituirea în natură a imobilelor preluate abuziv nu mai este posibilă, măsurile reparatorii în echivalent care se pot acorda sunt: compensarea cu bunuri oferite în echivalent şi compensarea prin puncte.

Modificarea intervenită atât de curând după adoptarea noii legi este justificată tocmai de omisiunea legiuitorului de a avea în vedere şi ipoteza Legii nr. 10/2001 privind măsurile reparatorii prin echivalent deja acordate persoanei îndreptăţite şi care aveau ca obiect compensarea cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită cu soluţionarea notificării.

  • crearea unor situaţii de inechitate între categoriile de beneficiari ai măsurilor reparatorii, în absenţa unui criteriu obiectiv

Tot în legătură cu modificările succesive operate asupra conţinutului art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, Curtea Constituţională a constatat prin Decizia nr. 210/2014 existenţa unor discriminări sub aspectul trata­mentului juridic aplicabil unor persoane aflate în situaţii juridice identice. Simpla împrejurare de fapt – soluţionarea cu întârziere a notifi­cărilor de către entităţile învestite de lege sau soluţionarea definitivă a cauzelor aflate pe rolul instanţelor în intervalul de activitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în forma iniţială – nu poate constitui, în opinia Curţii Constituţionale, un criteriu obiectiv şi rezonabil care să fundamenteze unu tratament juridic diferit persoanelor îndreptăţite la măsuri reparatorii.

  • nesocotirea principiului celerităţii prin instituirea unor termene foarte lungi care se aplică deopotrivă şi proceselor în curs la data intrării în vigoare a noii legi

Este adevărat că, în cauza Maria Atanasiu, Curtea a arătat că lipsa unor termene pentru analizarea dosarelor de către Comisia Centrală constituie un punct slab al mecanismului intern de despăgubire şi că în cadrul măsu­rilor generale indicate de către instanţa europeană s-a accentuat nevoia impunerii unor termene imperative de soluţionare a dosarelor persoanelor îndreptăţite la măsuri reparatorii. Astfel cum se arată în hotărârea Preda analizată mai sus, Legea nr. 165/2013 răspunde acestor exigenţe.

În opinia noastră, însă, aplicarea acestor noi termene şi cauzelor pendite, în acord cu art. 4 teza a doua din Legea nr. 165/2013, este de natură a crea o vădită inechitate prin caracterul nerezonabil al ansamblului procedurii administrative şi/sau judiciare de la nivel naţional (care, prin ipoteză a fost iniţiată începând cu anul 2001-2002) şi, eventual, şi european, dacă ne referim la reclamanţii din cauzele similare de pe rolul Curţii de la Stras­bourg. Să ne imaginăm faptul că doamnele Maria Atanasiu şi Ileana Poenaru, reclamantele din hotărârea pilot care le poartă numele, intenţi­onează să îşi valorifice dreptul la acordarea unor măsuri reparatorii pentru imobilul care nu le-a fost restituit în natură, respectiv apartamentul nr. 1, după intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013. Reamintim faptul că, din 9 august 2001, în temeiul Legii nr. 10/2001, reclamantele solicitaseră Primă­riei Bucureşti restituirea întregului imobil situat în Calea Dorobanţilor, iar ulterior, în lipsa unui răspuns în termenul legal de 60 de zile, au formulat şi acţiune împotriva primăriei. Prin decizia definitivă din data de 18 aprilie 2005, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a obligat pârâta să soluţioneze notificarea, cu motivarea că nu se poate reţine vreo culpă în sarcina recla­mantei, astfel cum justificase primăria nesoluţionarea notificării până la acel moment. Cu toate acestea, se reţine în chiar considerentele instanţei europene din 12 octombrie 2010, nici până la momentul pronunţării soluţiei din cauza pilot, această notificare nu a fost soluţionată[40].

În plus, dacă nici până la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 noti­ficarea reclamantelor nu a primit vreo rezolvare, ar urma ca, în temeiul art. 4 teza a II-a, termenele şi procedurile din noul act normativ să se aplice şi reclamantelor care formulaseră încă din 9 august 2001 notificarea în temeiul Legii nr. 10/2001.

Chiar acceptând faptul inerent al unor întârzieri în procesul de soluţi­onare a acestor notificări rezultate din caracterul complex şi amploarea întregului proces reparator la nivelul întregii ţări, apare totuşi ca fiind disproporţionată o perioadă de aşteptare de aproximativ 17 ani pentru soluţionarea notificării persoanelor interesate (2001-2013 – data intrării în vigoare a noii legi, la care se poate adăuga un interval maxim de încă cinci ani, potrivit calendarului de plată reglementat de noua lege).

Aceste câteva aspecte problematice din conţinutul noii legi, astfel cum au fost analizate şi în deciziile de admitere a excepţiilor de neconstituţio- nalitate menţionate mai sus, nu şi-au găsit însă ecou şi în cele mai recente decizii de inadmisibilitate pronunţate de către instanţa europeană după soluţionarea cauzei Preda. Observăm şi faptul că deciziile de inadmisibi- litate pronunţate de Curtea de la Strasbourg au intervenit chiar după ce, în plan intern, instanţa noastră constituţională a declarat ca fiind necon­forme cu legea fundamentală (şi chiar cu standardele convenţionale în materie) o serie de prevederi din noua lege.

Astfel, la scurt timp după soluţionarea cauzei Preda, a fost pronunţată decizia de inadmisibilitate în cauza Rotescu şi alţi 440 de reclamanţi c. României în 13 mai 2014[41]. Curtea a reiterat concluziile sale cu privire la eficienţa noului cadru normativ adoptat ca urmare a hotărârii pilot Maria Atanasiu, mecanism reparatoriu pe care l-a apreciat ca fiind, în principiu, accesibil şi efectiv. Obligaţia epuizării noilor căi apărute de la nivel intern nu a apărut, în ochii instanţei europene, ca fiind o sarcină excesivă pentru numeroşii reclamanţi din speţă [inclusiv acei reclamanţi care beneficiază de hotărâri judecătoreşti definitive anterioare prin care li se confirmă dreptul de proprietate asupra unei suprafeţe de teren şi faţă de care auto­rităţile au obligaţia de a-i pune în posesie până la 1 ianuarie 2016, în temeiul art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013]. Soluţia în această cauză a fost, aşadar, de respingere a plângerilor ca fiind inadmisibile în temeiul art. 35 par. 1 din Convenţie pentru neepuizarea căilor de atac interne.

Chiar şi în decizia Stanciu ş.a. c. României din 16 decembrie 2014[42] capă­tului de cerere al reclamanţilor privind încălcarea dreptului de proprietate ca urmare a neacordării măsurilor reparatorii de către stat (deşi aceştia beneficiau de decizii administrative sau judiciare constatând dreptul lor la despăgubire pentru bunurile confiscate), Curtea îi răspunde printr-o trimitere sumară la cele constate în cauza Preda cu privire la eficienţa mecanismului din Legea nr. 165/2013 (capitolele III şi IV). Aşadar, aceşti reclamanţi sunt şi ei nevoiţi să urmeze în plan intern noile termene şi proceduri instituite ulterior formulării cererilor lor în faţa instanţei europene.

În prezent, întregul mecanism prevăzut de legea nr. 165/2013 este în curs de construire, dar trebuie reţinut că termenele instituite de legiuitor în cuprinsul actului normativ au început deja să curgă. Chiar dacă instanţa europeană, până în acest punct, nu pare a fi dispusă să ia în considerare, în deciziile de inadmisibilitate pronunţate, şi constatările instanţei consti­tuţionale române cu privire la deficienţele anumitor prevederi din Legea nr. 165/2013, nu e mai puţin adevărat că, în cadrul supervizării modalităţii de executare a hotărârilor Curţii, Comitetul de Miniştri a solicitat Guver­nului să îl informeze cel mai târziu până la finalul lunii iunie 2015 cu privire la stadiul implementării diferitelor etape din procedura preconizată.

În teorie, în chiar cuprinsul hotărârii Preda ş.a., Curtea şi-a rezervat dreptul de a reexamina în viitor eventualele plângeri relative la ineficienţa noului dispozitiv legislativ, astfel cum va fi acesta aplicat în cauze concrete deduse judecăţii (par. 132). Poate că, la momentul pronunţării deciziilor de inadmisibilitate Stanciu şi Rotescu menţionate mai sus, o astfel de analiză era prematură şi ar fi fost de natură să descurajeze eforturile statului român în aplicarea noului act normativ. Cu toate acestea, având în vedere că oricum revine în continuare în sarcina Curţii să soluţioneze cauzele din tipologia Străin/Păduraru neînchise prin hotărârea Preda, ne întrebăm dacă instanţa europeană va avea disponibilitatea de a relua evaluarea mecanis­mului reparatoriu instituit prin Legea nr. 165/2013, având în vedere numărul mare de cauze care ar trebui reanalizate.

Putem concluziona că saga proprietăţii în cauzele româneşti la Curtea europeană nu pare să se fi încheiat, ci doar se află într-un punct de aştep­tare. Prin urmare, da capo al fine?

 

* Participant la conferinţa „Receptarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului în dreptul naţional”, organizată de Baroul Vâlcea, la Băile Olăneşti, pe 25 ianuarie 2014.

[1] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf, consultat la 20.04.2015.

[2] A se vedea hotărârile Viaşu c. României din 9.12.2008, Faimblat c. României din 13.01.2009 şi Katz c. României, din 22.01.2009, urmate de hotărârea pilot Maria Atanasiu ş.a. c. României din 12.10.2010. Pentru dezvoltări, a se vedea C. Bîrsan, Convenţia europeană a drepturilor omului. Comentarii pe articole. Ed. a 2-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010, pp. 1550-1585

[3] Jurisprudenţa neunitară în această materie a fost apreciată de Curte în hotărârea Tudor Tudor c. României din 24.03.2009 ca reprezentând o încălcare a dreptului la un proces echitabil.

[4] Această schimbare a jurisprudenţei naţionale în materia acţiunii în revendicare este apreciată de Curte ca fiind „imprevizibilă şi a avut că efect privarea reclamantului de orice posibilitate rezonabilă de a redobândi posesia asupra apartamentelor vândute foştilor chiriaşi, aşa cum ar fi putut spera în mod legitim înainte, în virtutea hotărârii definitive din 10 aprilie 1997. Or, această schimbare pare să fi fost facilitată de lipsa unui cadru legislativ potrivit şi a unei practici administrative şi judiciare adecvate asupra chestiunilor de drept legate de vânzarea bunului altuia, de aparenţa în drept şi de regulile aplicabile în materie, ceea ce l-a împiedicat definitiv pe reclamant să concretizeze speranţa legitimă ce decurge din sentinţa din 10 aprilie 1997 de a i se restitui în natură întregul său bun.” (Păduraru c. României, par. 111).

[5] Pentru dezvoltări, a se vedea şi Fr. Sudre (coord.), Marile hotărâri ale Curţii Europene a Drepturilor Omului, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2011, pp. 572-581.

[6] Hotărârea din 2.11.2006.

[7] Hotărârea din 2.03.2004.

[8] Într-o exprimare extrem de plastică, prof. Corneliu Bîrsan, judecătorul român la Curte în acea perioadă, a arătat că instanţa europeană s-a transformat într-un agent imobiliar de lux pentru România. A se vedea http://www.infolegal.ro/corneliu-barsan-cedo-a- devenit-un-agent-imobiliar-de-lux-pentru-romania/2009/07/13.

[9] Santiago Quesada, La genèse de l’arrêt pilote Maria Atanasiu et autres contre Roumanie, în In Honorem Corneliu Bîrsan, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2013, p. 697.

[10] La nivelul anului 2009, exista un număr de aproximativ de 1.000 de plângeri repetitive (355 din tipologia Străin, 500 similare cauzei Viaşu, 150 din tipologia Faimblat).

[11]  Apreciem că neutilizarea procedurii pilot de către Curte încă din anul 2005, cu ocazia soluţionării cauzelor Străin/Păduraru reflectă înţelegerea de către instanţa europeană a complexităţii problematicii generate de procesul reparatoriu în contextul mai larg al modificărilor impuse sistemului unei ţări de tranziţia de la un regim totalitar la o formă democratică de guvernare, alături de reforma structurii politice, juridice şi economice a statului, fenomene ce conduc inevitabil la adoptarea unor legi economice şi sociale pe scară largă (Broniowski c. Poloniei, par. 149). Mai mult, în chestiunea restituirii proprietăţilor preluate abuziv anterior ratificării Convenţiei de către multe din statele din sud-estul Europei, Curtea a subliniat că acestor state, mai ales prin puterea lor legiuitoare, le revine

  • misiune dificilă de a pune în balanţă avantajele şi dezavantajele inerente soluţiilor pe care aleg să le adopte şi care sunt de natură a afecta profund un număr mare de persoane, precum şi întreg sistemul social, economic şi juridic (Olaru ş.a c. Moldovei,07. 2009, par. 55).

[12] In această cauză, care privea neplata despăgubirilor datorate reclamantului pentru imposibilitatea restituirii în natură a unui teren, Curtea a constatat existenţa unui probleme sistemice privind respectarea dreptului de proprietate al reclamantului în contextul legilor reparatorii în materia fondului funciar (par. 75-83), indicând, cu titlu orientativ tipul de măsuri pe care statul român le-ar putea lua pentru a pune capăt situaţiei structurale constatate în speţă: eliminarea oricăror obstacole în calea exercitării efective a dreptului persoanelor aflate într-o situaţie similară cu a reclamantului, măsuri legale şi administrative adecvate pentru realizarea efectivă şi rapidă a dreptului la restituire, indiferent dacă este vorba de o restituire în natură sau de acordarea unei despăgubiri, conform principiului supremaţiei dreptului şi al legalităţii protecţiei drepturilor patrimoniale, enunţate în art.

  • din Protocolul nr. 1, ţinând cont de principiile enunţate de jurisprudenţa Curţii în materie de despăgubiri. Posibilele căi procedurale indicate de către instanţa europeană în par. 83 din hotărâre sunt: modificarea mecanismului de retrocedare actual, cu privire la care Curtea a constatat anumite puncte slabe, şi implementarea de urgenţă a unor proceduri simplificate şi eficiente, bazate pe măsuri legislative şi reglementare coerente, care să poată păstra un just echilibru între diferitele interese aflate în joc.

[13]  Curtea a analizat în această cauză din prisma dreptului de acces la instanţă prevăzut de art. 6 Convenţie refuzul instanţelor naţionale de a analiza fondul cererii reclamanţilor privind caracterul nelegal al naţionalizării imobilului lor combinat cu nerespectarea de către autoritatea administrative competentă a termenelor fixate de către Legea nr. 10/2001. Făcând de asemenea aplicarea art. 46 din Convenţie, Curtea a indicat Guvernului ca în cel mai scurt timp să ia măsurile legislative necesare pentru a se asigura că cererile de restituire primesc un răspuns definitiv din partea autorităţilor administrative, în termene rezonabile. De asemenea, statul trebuie să vegheze şi la înlăturarea obstacolelor juridice care împiedică executarea cu celeritate a deciziilor definitive pronunţate de autorităţile administrative sau de instanţele judecătoreşti cu privire la imobilele naţionalizate, pentru ca foştii proprietari să obţină fie restituirea bunurilor lor, fie o despăgubire rapidă şi adecvată pentru prejudiciul suferit, în special prin adoptarea unor măsuri legislative, administrative şi bugetare capabile să garanteze o astfel de soluţionare. (par. 53-54).

[14] In această cauză, Curtea a constatat încălcarea dreptului de proprietate având în vedere co-existenţa a două titluri de proprietate asupra aceluiaşi imobil combinată cu absenţa totală a despăgubirilor vreme de mai bine de şase ani. Instanţa europeană a statuat, de asemenea, că se impune aplicarea art. 46 din Convenţie având în vedere că, până la acel moment soluţionase mai bine de o sută de cauze identice/similare şi că în ciuda celor trei ani care trecuseră de la pronunţarea hotărârii în cauza Străin ş.a c. României şi a numeroaselor modificări aduse Legii nr. 10/2001, procedura de restituire nu este încă efectivă. Printre măsurile indicate de Curte în par. 35 pentru ca foştii proprietari să obţină restituirea bunurilor lor, indiferent dacă este vorba despre o restituire în natură sau despre acordarea unei despăgubiri rapide şi corespunzătoare pentru prejudiciul suportat, se numără măsuri legislative, administrative şi bugetare corespunzătoare. În special, statul trebuie să adapteze procedura stabilită de legile de reparaţie (în prezent Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 247/2005), astfel încât aceasta să devină într- adevăr coerentă, accesibilă, rapidă şi previzibilă, inclusiv în ceea ce priveşte metoda pentru alegerea dosarelor care vor fi examinate de către Comisia Centrală. Sistemul astfel îmbunătăţit trebuie să permită persoanelor în cauză să beneficieze de despăgubire şi/sau să primească acţiunile la fondul Proprietatea, în funcţie de opţiunea lor, într-un termen rezonabil.

[15] Santiago Quesada, op.cit., p. 702.

[16] Pentru dezvoltări, a se vedea şi B. Ramaşcanu, Introducere în procedura hotărârii pilot în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, Curierul judiciar, nr. 12/2010, pag. 710-716.

[17]  A se vedea pentru detalii, Nota de informare a Grefierului Curţii, http://www.echr.coe. int/NR/rdonlyres/445AA275-41ED-4B5E-AF12-0107380AF584/0/Note_sur_la_proc%C3% A9dure_de_l_arr%C3%AAt_pilote_r%C3%A9vis%C3%A9e.pdf

[18] Reclamantele se plâng de nesocotirea dreptului lor de acces la instanţă, prin imposibilitatea de a revendica unul din apartamentele situate într-un imobil preluat abuziv în timpul regimului comunist, combinat cu nesoluţionarea de către autorităţile administrative competente a notificării depuse în temeiul Legii nr. 10/2001. Deopotrivă, constatarea printr-o hotărâre definitivă a caracterului nelegal al preluării imobilului de către stat, nesoluţionarea notificării şi absenţa acordării unei despăgubiri rezonabile au condus şi la încălcarea prevederilor art. 1 din Primul Protocol Adiţional.

[19] Reclamanta a invocat imposibilitatea prelungită de a beneficia de măsurile reparatorii la care era îndreptăţită pentru o suprafaţă de teren preluată de stat în timpul regimului comunist şi care era utilizată în prezent de către Universitatea Craiova, deşi beneficia de o hotărâre irevocabilă care stabilea cuantumul despăgubirilor.

[20] Publicată în M. Of. nr. 278 din 15 mai 2013.

[21] Victoria Preda (cererea nr. 9584/02), Alexandru Mocănaşu (cererea nr. 33514/02), Manole Corocleanu (cererea nr. 38052/02), Ioan Butoi (cererea nr. 25821/03), Reimar Karl Orendi (cererea nr. 29652/03), Rodica Rodan (cererea nr. 3736/03), Ilinca Burcea (cererea nr. 17750/03), Alexandru Baizath (cererea nr. 28688/04).

[22]  Cu titlu de exemplu, pentru reclamanta din cererea nr. 9584/02, respectiv pentru titularii cererii nr. 17750/03, Guvernul a evocat prevederile art. 47 din Legea nr. 165/2013 ca soluţie eficientă pentru ipoteza existenţei unei suprapuneri totale sau parţiale ca urmare a emiterii a două sau mai multe titluri de proprietate pentru acelaşi amplasament, soluţie ce constă în anularea titlului emis ulterior. Pentru reclamanţii din cererea nr. 33514/02, moştenitorii dl. Mocănaşu, se invocă prevederile art. 41 din Legea nr. 165/2013 care dispun că se vor emite noi titluri de despăgubiri/plată, urmând ca sumele acordate să fie achitate în termen de 5 ani, începând cu 1 ianuarie 2014, în tranşe de minim 5.000 lei.

[23]  De exemplu, caracterul adecvat, disponibil şi eficient atât în teorie, cât şi în practică al căilor de atac interne, aplicarea de către Curte a art. 35 din Convenţie cu o anumită flexibilitate, în contextul specific juridic, politic al sistemului naţional de drept, dar şi ţinând cont de situaţia personală a reclamantului căruia îi incumbă obligaţia de a epuiza respectiva cale de atac, condiţia epuizării căilor de atac care erau disponibile la momentul formulării cererii de către reclamant.

[24] A se vedea, de exemplu, art. 5, 8, 11, 27, 31-34, 41.

[25]  Reclamanţii Victoria Preda (cererea nr. 9584/02), Alexandru Mocănaşu (cererea nr. 33514/02), Manole Corocleanu (cererea nr. 38052/02), Ioan Butoi (cererea nr. 25821/03), Reimar Karl Orendi (cererea nr. 29652/03), Ilinca Burcea (cererea nr. 17750/03), Alexandru Baizath (cererea nr. 28688/04).

[26] Bunul imobil (construcţie) în cauză a fost naţionalizat nelegal în 1950, iar după căderea comunismului, moştenitorii au iniţiat numeroase demersuri pentru restituirea în natură, în 1993 informând şi chiriaşii care locuiau în imobil de intenţia de a recupera bunul. În septembrie 1996, statul a înstrăinat chiriaşilor apartamentul situat la primul etaj al imobilului.

Printr-o hotărâre din noiembrie 1998, Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti a admis acţi­unea în revendicare a reclamantei şi, constatând caracterul nelegal al naţionalizării, a obligat Statul la restituirea întregului imobil. Hotărârea a devenit irevocabilă prin decizia din 3 februarie 2000 a Curţii de Apel Bucureşti. Cu toate acestea, Primăria Bucureşti a refuzat să restituie şi apartamentul vândut anterior chiriaşilor.

Acţiunea reclamanţilor privind anularea contractului de vânzare-cumpărare încheiat în temeiul Legii nr. 112/1995 a fost respinsă definitiv de către Curtea de Apel Bucureşti la

  • iunie 2002, reţinându-se buna-credinţă a cumpărătorilor chiriaşi. Deşi reclamanţii au solicitat acordarea de măsuri reparatorii pentru apartamentul în cauză, cererea acestora nu a fost soluţionată încă.

[27] Aproximativ un număr de 355 de plângeri. A se vedea, S. Quesada, op. cit., p. 697

[28] Ipoteza a fost analizată şi în cadrul Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi de Justiţie nr. 33/2008 privind examinarea recursului în interesul legii, cu privire la admisibilitatea acţiunii în revendicare, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, întemeiată pe dispoziţiile dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, formulată după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, publicată în M. Of. Nr. 108 din 23.02.2009.

[29]    http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport 2014_en.pdf

[30] Până în aprilie 2015, aşadar, după aproximativ doi ani de la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 şi la un an de la pronunţarea hotărârii Preda şi alţii c. României, un număr de

  • de decizii au fost pronunţate de Curtea Constituţională a României în legătură cu acest act normativ.

[31] Decizia nr. 88/2014 publicată în M. Of. nr. 281 din 16.04.2014, Decizia nr. 210/2014 publicată în M. Of. nr. 418 din 5.06.2014, Decizia nr. 269/2014 publicată M. Of. nr. 513 din 8.07.2014.

[32]  Analizând cronologic evenimentele, se observă faptul că, încă din 27 februarie 2014, Curtea Constituţională a României pronunţase prima sa decizie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 teza a doua, precum şi a prevederilor art. 33 din Legea nr. 165/2013, decizia nr. 88 fiind publicată în Monitorul Oficial la 16 aprilie 2014.

Chiar dacă hotărârea Preda ş.a. a fost făcută publică la data de 29 aprilie 2014 (aşadar, ulterior pronunţării soluţiei de către Curtea Constituţională a României şi chiar a publicării acestei prime decizii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate în această materie), totuşi, trebuie observat că deliberările instanţei europene în această cauză au avut loc la 8 aprilie 2014, anterior publicării în Monitorul Oficial a motivării deciziei instanţei constituţionale.

[33]  Soluţia, paradoxală în sine, are ca efect anihilarea demersurilor administrative/şi sau judiciare întreprinse anterior de persoanele interesate în termenele şi procedurile specifice Legii nr. 10/2001, Legii nr. 18/1991, etc. şi obligarea acestora la parcurgerea unor noi proceduri administrative introduse prin Legea nr. 165/2013, având alte termene, destul de lungi. Un al doilea element care ţine de sfera paradoxului constă în aceea că un reclamant care a iniţiat procedurile administrative/judiciare la nivelul anilor 2001-2002 îşi vede acţiunea (temporizată, de cele mai multe ori, la nivelul unităţilor administrative prin nesoluţionarea notificărilor) „respinsă ca devenită prematură” după intrarea în vigoare a unei legi menită tocmai să accelereze şi să soluţioneze unitar aspectele disfuncţionale ale mecanismului reparator.

[34] Aceste cereri de chemare în judecată aveau ca obiect fie obligarea unităţilor la soluţionarea notificărilor, fie constau în acţiuni întemeiate pe art. 20 din titlul VII al Legii nr. 247/2005, prin care persoanele interesate se îndreptau împotriva refuzului sau a lipsei vreunui răspuns a Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor privind soluţionarea dosarele de despăgubire sau constau în acţiuni deja soluţionate în primă instanţă de către tribunale pe fond, părţilor fiindu-le acordate diverse forme de măsuri reparatorii prin echivalent în forma şi conţinutul Legii nr. 10/2001 [art. 1 alin. (2), art. 25 alin. (1), art. 26] şi care ar urma să fie înlocuite cu singura formă de reparaţie prin echivalent prevăzută de Legea nr. 165/2013, anume compensarea prin puncte.

[35] Potrivit art. 1 alin. (2) (la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013) – „în situaţia în care restituirea în natură a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist nu mai este posibilă, singura măsura reparatorie în echivalent care se acordă este compensarea prin puncte, prevăzută în cap. III.”

Ulterior, textul de lege a fost modificat prin Legea nr. 368/2013 (publicată în M. Of. nr. 819 din 21 decembrie 2013) prin art. I astfel: „În situaţia în care restituirea în natură a imobilelor

preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist nu mai este posibilă, măsurile reparatorii în echivalent care se pot acorda sunt compensarea cu bunuri oferite în echivalent de entitatea învestită cu soluţionarea cererii formulate în baza Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, măsurile prevăzute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi măsura compensării prin puncte, prevăzută în cap. III.”

[36] Dispoziţiile art. 33 din Legea nr. 165/2013 instituie anumite termene procedurale de soluţionare a cererilor de către entităţile învestite de lege cu atribuţii în procesul de restituire a imobilelor preluate în mod abuziv, termene care încep să curgă de la data de 1 ianuarie 2014 şi înăuntrul cărora persoanele îndreptăţite nu pot formula cereri în instanţă.

[37] De exemplu, Curtea Constituţională a apreciat în considerentele Deciziei nr. 88/2014 ca intrând în această categorie, pornind de la atribuţiile ce le revin în temeiul Legii nr. 10/2001: primarii [art. 20 alin. (5), art. 21 alin. (4), art. 25 alin. (7), art. 32], unităţile deţinătoare [art.

  • (3), art. 25 alin. (1) din Legea nr. 10/2001], entitatea implicată în privatizare [art. 6 alin. (4)], instituţia publică care efectuează sau, după caz, a efectuat privatizarea [art. 29 alin. (3)], preşedintele Consiliului judeţean [art. 21 alin. (4), art. 25 alin. (7)]. În cazul în care unitatea deţinătoare nu a fost identificată, persoana îndreptăţită poate chema în judecată statul, prin Ministerul Finanţelor Publice [art. 28 alin. (3)].

[38] A se vedea Decizia nr. 88/2014.

[39] Instanţa europeană constatase încă din anul 2008 faptul că modificările repetate ale legilor reparatorii au creat o stare de incertitudine juridică generalizată, la care au contribuit deopotrivă dificultăţile organizatorice de la nivelul autorităţilor responsabile cu implementarea acestor legi, precum şi incapacitatea instanţelor judecătoreşti de a elimina „echivocul situaţiilor juridice incerte” prin „sancţionarea lipsei de diligenţă din partea autorităţilor competente” (par. 71).

[40]    Instanţa europeană a constatat încălcarea art. 6 din Convenţie, prin aceea că nesoluţionarea vreme îndelungată de către autorităţile administrative a cererilor de restituire introduse de către reclamante în temeiul Legilor nr. 112/1995 şi nr. 10/2001, combinată cu lipsa unei căi de atac împotriva acestei omisiuni, au condus la atingerea substanţei înseşi a dreptului lor de acces la o instanţă (par. 119).

[41] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-145073

[42] http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-150477

Like & Share

S-ar putea să te intereseze și