In randurile urmatoare va oferim un extras din lucrarea , o carte ce contine comentarii, doctrina si jurisprudenta. Cartea expune intr-o maniera sistematizata principalele institutii care configureaza actiunea in contencios administrativ, suplimentand cu argumente clare ori suplinind informatiile din lucrarile existente pe piata de carte juridica cu privire la contenciosul administrativ.
Iata un extras referitor la termenele de exercitare a plangerii prealabile:
„Termenele de exercitare a plângerii prealabile
Art. 7 din Legea nr. 554/2004 instituie mai multe categorii de termene, într-o tehnică legislativă nu tocmai oportună, utilizând, în cadrul și cu privire la aceeași instituție juridică, atât termene aparent procedurale, cât și termene substanțiale.
III.1.9.2.1. Termenul de 30 de zile aplicabil în cazul actului administrativ cu caracter individual
În privința actului administrativ cu caracter individual, persoana căreia i se adresează acest act are obligația de a formula plângerea prealabilă în termen de 30 de zile de la data comunicării actului
[art. 7 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004].
În opinia noastră, având în vedere sediul materiei și rațiunea instituirii procedurii prealabile, prin raportare la prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, apreciem că termenul de 30 de zile ar trebui să fie un termen substanțial de decădere.
Cu privire la natura juridică a acestui termen, în doctrină au fost exprimate numeroase și variate puncte de vedere, pe care nu le vom aborda în această lucrare, cert este că jurisprudența este constantă în a aprecia acest termen ca fiind unul de decădere, de foarte multe ori fiind analizat ca un termen procesual de decădere.
Nerespectarea acestui termen va avea ca efect:
– respingerea plângerii prealabile, ca tardiv formulată; iar
– asupra acțiunii judiciare, respingerea acesteia din urmă ca inadmisibilă.
III.1.9.2.2. Termenul-limită de prescripţie de 6 luni aplicabil în cazul actelor administrative unilaterale
Conform ultimei teze a art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:
Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Acest termen de 6 luni este calificat expres de legiuitor, în teza ultimă a art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, ca fiind un termen de prescripție.
Din interpretarea dispozițiilor precitate reținem că legiuitorul nu a instituit două termene facultative, ci din contră, a ales o tehnică legislativă deficitară, prin care a dorit să instituie, pe lângă termenul de 30 zile, încă un termen-limită, dar nici acesta cu caracter absolut, aspect stabilit și în jurisprudenţa Curţii Constituționale:
Cât priveşte limitele legale impuse pentru exercitarea dreptului la acţiune, şi anume termenul de 6 luni sau de un an de la data emiterii actului, acestea reprezintă măsuri de protecție a stabilității şi securității raporturilor juridice create şi a efectelor actelor administrative, acestea fiind, totodată, termene rezonabile în cadrul cărora persoanele interesate au posibilitatea de a acționa, în condițiile legii[1].
III.1.9.2.3. Instituţia procesuală reglementată de art. 186 C.proc.civ. este înlăturată de la aplicare din cauza existenţei motivelor temeinice prevăzute de art. 7 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004?
Probleme de interpretare
Configurația actuală ridică mai multe probleme de interpretare.
Ne întrebăm oare cum se va aplica instituția repunerii în termen prevăzută de art. 186 C.proc.civ., mai ales că în doctrină[2] a fost avansată această idee cu privire la motivele temeinice.
Sau de fapt instituția procesuală prevăzută de art. 186 C.proc.civ. este înlăturată de la aplicare din cauza existenței motivelor temeinice, configurând un aspect autonom contenciosului administrativ?
Am fi tentați să abordăm această din urmă variantă, în care să considerăm că subzistă un regim juridic propriu contenciosului administrativ, în ceea ce privește modalitatea de aplicare a celor două termene substanțiale, fiind exclusă incidența instituției repunerii în termen.
Dacă am considera că repunerea în termen prevăzută de art. 186 C.proc.civ. ar fi aplicabilă în cazul termenelor reglementate de Legea nr. 554/2004 cu privire la formularea plângerii prealabile, atunci termenul de prescripţie de 6 luni ar putea fi înlăturat cu relativă ușurință, făcând redundantă reglementarea unui asemenea termen, cu precizarea motivelor temeinice, or, dispozițiile legale trebuie interpretate în sensul în care ar putea produce efecte.
Având în vedere că motivele temeinice nu sunt definite de Legea nr. 554/2004 și nici de art. 2522 C.civ., acestea vor fi apreciate prin raportare la doctrina și jurisprudența instituției procesuale a repunerii în termen, respectiv art. 186 C.proc.civ.
Astfel, legiuitorul nu a dorit să dea întreg efect instituției repunerii în termenul procedural, simțind nevoia să impună o limită temporală de 6 luni. Însă nici această limită temporală nu s-a dorit a fi absolutizată, astfel că termenul de 6 luni a fost calificat ca fiind de prescripție.
Dacă ar fi dorit stabilirea unui interval a cărui depășire să atragă imposibilitatea formulării plângerii prealabile, fără excepții, legiuitorul ar fi putut recurge la instituirea unor termene-limită, astfel cum a procedat în cazul termenului de formulare a cererii de revizuire, potrivit art. 511 alin. (1) pct. 3 C.proc.civ.
În concluzie, apreciem următoarele:
– termenul de 30 de zile de formulare a plângerii prealabile este un termen substanțial de decădere; acesta se calculează, se împlinește și curge potrivit art. 2553 C.civ.;
– deși, cu privire la acest termen, nu este aplicabilă instituția repunerii în termen prevăzută de art. 186 C.proc.civ., existența motivelor temeinice vor fi apreciate prin raportare la doctrina și jurisprudența referitoare la art. 186 C.proc.civ. și vor determina curgerea unui termen de 5 luni de la expirarea celui de 30 de zile.
Așadar, existența motivelor temeinice vor determina curgerea termenului de 6 luni, termen de prescripție, respectiv motivele temeinice vor plasa determinarea respectării termenului în sfera instituției prescripției extinctive.
Reținerea motivelor temeinice nu poate determina depășirea termenului de prescripție de 6 luni, ci acestea au exclusiv rolul de a angrena instituția prescripției extinctive în raport de termenul de 6 luni.
Termenul de 6 luni poate fi depășit exclusiv în ipoteza reținerii instituțiilor aplicabile prescripției extinctive, respectiv repunerea în termen, suspendarea și întreruperea, în măsura în care sunt identificate cazuri compatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
Ar fi de observat că și instituția repunerii în termenul de prescripție presupune aceleași motive pe care le-ar avea în vedere instanța și în situația aplicării art. 186 C.proc.civ., însă principala diferență ce decurge din cele două regimuri juridice este cea referitoare la termenul în care persoana vătămată ar trebui să formuleze plângerea prealabilă după încetarea motivelor care ar justifica depășirea termenului, respectiv:
– 30 de zile, potrivit art. 2522 alin. (2) C.civ.;
– 15 zile, potrivit art. 186 alin. (2) C.proc.civ.
În raport de cele expuse anterior, apreciem că de lege ferenda se impune reglementarea unitară a termenelor:
– fie în sensul precizării naturii juridice a termenului de 30 de zile;
– fie în sensul instituirii unor noi termene, cu un regim juridic propriu, reglementat chiar în cuprinsul Legii nr. 554/2004.
Rămâne la aprecierea legiuitorului durata termenelor, însă ar fi de preferat instituirea unui termen-limită, oricare ar fi el, nesusceptibil de suspendare sau repunere în termen, cum este în cazul de revizuire menționat supra.
În acest sens ar fi de remarcat opțiunea mult mai coerentă și precisă a legiuitorului în privința contractelor administrative, care ar trebui, în opinia noastră, să reprezinte regula (principiul) cu privire la termenul de formulare a plângerii prealabile.
În argumentația noastră ne-am referit la interpretarea dată de instanță motivelor temeinice, însă apreciem că arătarea motivelor temeinice și, eventual, cazurile de suspendare, întrerupere a termenului de prescripție, precum și repunerea în termenul de prescripție ar trebui arătate, respectiv solicitate chiar prin plângerea prealabilă.
Formularea unei plângeri prealabile cu depășirea termenului de 30 zile, fără menționarea în cuprinsul acesteia a împrejurărilor care au determinat această depășire, face inutilă chiar formularea plângerii prealabile, întrucât persoana vătămată nu mai urmărește, în mod real, scopul pentru care a fost instituită, răspunsul la plângerea sa prealabilă urmând să fie invariabil și în mod legal din perspectiva autorității publice, în sensul respingerii ca tardiv formulată.
Ne întrebăm astfel dacă această modalitate de exercitare a drepturilor procesuale, prin care autorității publice nici măcar nu i se creează cadrul legal în sensul revocării sau anulării actului, aceasta fiind obligată la respingerea plângerii ca tardivă, nu ar trebui să atragă respingerea acțiunii judiciare ca inadmisibilă? Noi am fi înclinați să credem că da, însă rămâne în sarcina jurisprudenței să stabilească o interpretare consecventă în acest sens.
[…]”
