Capitolul al IV-lea. Căile de atac
Extras din Regimul juridic al contraventiilor. O.G. nr. 2/2001 comentata. Editia a 3-a – Autori: Ovidiu Podaru, Radu Chiriță, Ioana Păsculeț
Articolul 34. [1] [Judecarea plângerii contravenţionale. Administrarea probaţiunii. Apelul]
(1) Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării. Dispoziţiile art. 236¹ şi ale art. 405 din Codul de procedură civilă nu sunt aplicabile.
(2) Dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea prin care s-a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel. Apelul se soluţionează de secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului. Motivarea apelului nu este obligatorie. Motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei. Apelul suspendă executarea hotărârii.
Comentariu
Articolul 34 abordează, destul de sumar, trei probleme distincte: (A) administrarea probaţiunii în faţa primei instanţe; (B) limitele competenţei primei instanţe de a se pronunţa în materie contravenţională şi (C) apelul – calea de atac împotriva sentinţei instanţei de fond. Le vom analiza pe rând, după care se impune şi o discuţie cu privire la raporturile dintre O.G. nr. 2/2001 şi Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (D).
[1] Art. 34 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012.
A. Administrarea probaţiunii
1. După cum se poate observa, procedura contravenţională – o sumă de excepţii de la procedura civilă, cu care ea se completează – este, în fapt, contaminată cu elemente de procedură penală, căci ascultarea contravenientului şi a părţii vătămate, a agentului constatator nu se încadrează nicăieri în probaţiunea cunoscută în materie civilă, fiind, în realitate, mijloace de probă sui-generis: declaraţia contravenientului (care poate fi consemnată separat, într‑un înscris semnat de acesta, ori poate fi doar menţionată în încheierea de şedinţă), a agentului constatator, a persoanei vătămate prin contravenţie ori a proprietarului bunurilor confiscate. Desigur, dacă forţăm puţin lucrurile, putem califica aceste declaraţii ca reprezentând interogatorii luate din oficiu participanţilor la procesul contravenţional [1]. În realitate, acestea ar trebui să se asemene cu declaraţiile participanţilor din procedura penală [2].
În plus, în situaţii‑limită (bunăoară, atunci când niciun martor nu a fost de faţă la săvârşirea contravenţiei, iar martorul asistent declară că are cunoştinţă doar despre împrejurările legate de încheierea procesului‑verbal), pentru a respecta atât prezumţia de nevinovăţie, cât şi pe aceea de legalitate a actului de sancţionare, în lumina jurisprudenţei Anghel c. României [3] şi Neaţă c. României [4], apreciem că instanţa este obligată să îi asculte atât pe contravenient, cât şi pe agentul care a constatat fapta, să considere aceste declaraţii ca mijloace de probă, iar dacă acestea nu se potrivesc, aplicând prin analogie prevederile art. 322 alin. (2) C. proc. civ., aceştia pot fi confruntaţi. Cu alte cuvinte, confruntarea ar trebui să fie ultimul mijloc de probă la care să recurgă instanţa, soluţia finală urmând a fi pronunţată în funcţie de aprecierile concrete ale acesteia cu privire la atitudinea (sinceră ori nesinceră, convingătoare sau nu etc.) a celor doi.
[1] Mai mult, în practică s‑a format o cutumă în sensul audierii ca martor a agentului constatator. Şi, chiar dacă, în opinia noastră, acest „obicei” nu este întru totul legal, noi îl considerăm mai adecvat decât un interogatoriu, întrucât, agentul trebuind să depună jurământ şi ştiind că este pasibil de mărturie mincinoasă în cazul în care nu spune adevărul, declaraţia sa ar putea fi mult mai aproape de realitate.
[2] A se vedea, în acest sens, şi M. Ursuţa, op. cit., p. 288‑289.
[3] C.E.D.O., Hotărârea din 4 octombrie 2007, citată supra.
[4] C.E.D.O., Decizia din 18 noiembrie 2008, www.echr.coe.int.
B. Limitele competenţei primei instanţe de a se pronunţa în materie contravenţională
2. Plângerea contravenţională nu este altceva decât o variantă a acţiunii în contencios administrativ, de vreme ce procesul‑verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii contravenţionale este, ca natură juridică, un act administrativ. Împotriva acestuia nu se poate formula însă acţiune în contencios administrativ pe dreptul comun [1] (art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ), întrucât s‑ar încadra într‑un fine de neprimire [art. 5 alin. (2) din această lege], potrivit căruia nu pot fi atacate în contencios administrativ actele pentru controlul căruia este prevăzută, prin lege organică, o procedură specială. Diferenţa esenţială faţă de acţiunea comună în contencios administrativ [2] o
[1] Un interes al introducerii unei asemenea acţiuni este evident, dacă avem în vedere că termenul de introducere a plângerii contravenţionale este de 15 zile, în vreme ce, în temeiul noii reglementări, termenul pentru introducerea acţiunii în contencios este de 6 luni de la soluţionarea plângerii prealabile. Aşadar, scăpând termenul de 15 zile, contravenientul ar putea fi tentat să introducă acţiune în contencios administrativ împotriva procesului‑verbal.
[2] Plângerea contravenţională are o sumedenie de particularităţi faţă de acţiunea comună în contencios administrativ: instanţa competentă să o soluţioneze este, din punct de vedere material, judecătoria, iar nu tribunalul sau curtea de apel, iar din punct de vedere teritorial, instanţa în circumscripţia căreia a fost săvârşită contravenţia, iar nu cea de la domiciliul sau sediul reclamantului (ori pârâtului); plângerea suspendă de drept executarea, acţiunea în contencios nu; pentru a introduce plângere, este nevoie de o calitate procesuală activă specială (o au contravenientul, persoana vătămată, proprietarul bunurilor confiscate), în vreme ce acţiune în contencios administrativ poate introduce orice persoană fizică sau juridică ce justifică vătămarea unui drept sau a unui interes legitim; plângerea se introduce direct la instanţă, acţiunea în contencios necesită o procedură prealabilă (recursul graţios sau ierarhic); în schimb, plângerea se poate depune şi la autoritatea pârâtă, în vreme ce acţiunea se depune numai la instanţa competentă; taxele de timbru sunt diferite; calea de atac în materia plângerilor contravenţionale este apelul, iar în materia contenciosului administrativ, recursul; apelul împotriva sentinţei instanţei care a soluţionat plângerea nu trebuie motivat, recursul în contencios administrativ dimpotrivă.
constituie întinderea prerogativelor instanţei de control judiciar: astfel, deşi majoritatea doctrinei române susţine contrariul [1], contenciosul subiectiv român nu este unul de plină jurisdicţie, ci numai unul care se apropie de acesta, fiind, în realitate, un control mai larg decât contenciosul în anulare, dar mai restrâns decât unul de plină jurisdicţie. Altfel spus, dacă în contenciosul de drept comun instanţa poate doar să anuleze actul şi să oblige, eventual, organul emitent să emită un altul, cu un conţinut care să satisfacă dreptul particularului, în procedura contravenţională instanţa poate să reformeze ea însăşi actul atacat – procesul‑verbal –, hotărârea dată în soluţionarea plângerii substituindu‑se practic acestui proces‑verbal. Pe de altă parte, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ nu se putea pronunţa asupra temeiniciei procesului‑verbal, deci asupra oportunităţii acestuia, în vreme ce instanţa sesizată cu plângere contravenţională putea verifica oricând procesul‑verbal din toate punctele de vedere. Aparent, distincţia nu ar mai fi operantă în noile condiţii legislative, dat fiind faptul că din art. 1 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ poate cenzura şi abuzurile administraţiei comise prin exercitarea necorespunzătoare a puterii discreţionare cu care a fost învestită. De acord, însă în materie contravenţională instanţa poate reforma procesul‑verbal, chiar dacă nu este vorba despre un abuz, ci pur şi simplu apreciază altfel datele speţei în concret.
Deşi, de vreme ce contenciosul contravenţional este unul „de plină jurisdicţie”, nu ar trebui să existe limite ale primei instanţe de a se pronunţa în materie contravenţională, în realitate, aşa cum s‑a stabilit într‑o speţă din practica judiciară [2], potrivit art. 34 din ordonanţă, legiuitorul nu a lăsat la latitudinea instanţei posibilitatea schimbării încadrării juridice şi nici stabilirea altei sancţiuni, instituind numai un control asupra legalităţii şi temeiniciei procesului‑verbal de contravenţie. Altfel spus, instanţa sesizată
[1] A se vedea A. Iorgovan, op. cit., p. 402; R.N. Petrescu, op. cit., p. 416; I. Iovănaş, op. cit., p. 137.
[2] Trib. Buzău, s. com., dec. din 19 mai 2009, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră…, p. 225‑231; de asemenea, Jud. Câmpina, sent. civ. nr. 2427 din 12 septembrie 2008, în N. Cristuş, Circulaţia rutieră…, p. 108‑110.
cu plângere contravenţională este ţinută de încadrarea juridică făcută de agentul constatator, iar deplina ei jurisdicţie porneşte de la şi este limitată de această încadrare. În consecinţă, ori de câte ori instanţa constată că, în realitate, contravenientul a săvârşit o altă faptă contravenţională, chiar mai gravă, nu îi rămâne decât să anuleze procesul‑verbal pentru că principiul legalităţii a fost încălcat. Desigur că această situaţie lezează interesul public, căci contravenientul rămâne nesancţionat; tocmai de aceea, de lege ferenda, propunem introducerea unui alineat nou în art. 34, potrivit căruia, „Dacă cu ocazia administrării probaţiunii instanţa constată că fapta săvârşită de contravenient se încadrează într-un alt text legal decât cel reţinut de agentul constatator, ea are posibilitatea să schimbe încadrarea juridică şi, cu respectarea dreptului la apărare, să aplice contravenientului o sancţiune pentru fapta efectiv săvârşită”. În acest context, de lege lata, este discutabilă legalitatea unei hotărâri judecătoreşti potrivit căreia, în baza probelor administrate în cauză, instanţa a reţinut că în fapt viteza de rulare a petentului era mult mai mică, astfel încât a dispus schimbarea încadrării juridice a contravenţiei, reducerea amenzii aplicate, anularea măsurii de reţinere a permisului de conducere şi restituirea acestuia petentului [1]. Mărturisim însă că, trecând peste aspectul „pozitivist” al
[1] Jud. Huşi, sent. civ. nr. 1012/2008, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţională…, 2010, p. 313‑314. În acelaşi sens, într‑o altă hotărâre s‑a arătat că, „în cauză, instanţa a reţinut că persoana sancţionată are dreptul la un proces echitabil (art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001), în cadrul căruia să utilizeze orice mijloc de probă şi să invoce orice argumente pentru dovedirea împrejurării că situaţia de fapt constatată în procesul-verbal nu corespunde modului de desfăşurare a evenimentelor, iar sarcina instanţei de judecată este de a respecta limita proporţionalităţii între scopul urmărit de autorităţile statului de a nu rămâne nesancţionate acţiunile antisociale prin impunerea unor condiţii imposibil de îndeplinit şi respectarea dreptului la apărare al persoanei sancţionate contravenţional. Astfel, într-un stat de drept, cetăţeanul este apărat de către stat, în faţa statului şi a instituţiilor sale, dar obligaţia cetăţeanului este de a respecta legea. Faţă de aceste aspecte, instanţa a apreciat că şi în materie contravenţională (similar procedurii în materie penală) se poate proceda la încadrarea juridică a faptei săvârşite de contravenient, potrivit situaţiei de fapt reţinute de instanţă în urma probelor administrate, şi la aplicarea sancţiunii corespunzătoare, chiar dacă aceasta nu corespunde cu cea reţinută de agentul constatator în procesul-verbal de contravenţie” (Jud. Bârlad, sent. civ. nr. 729 din 7 martie 2013, în A. Pap, Drept contravenţional…, vol. I, p. 193).
problemei, la nivelul dreptului pur şi al echităţii, soluţia este corectă, astfel încât, chiar de lege lata, poate că ar fi benefică generalizarea unei asemenea jurisprudenţe care să îl determine pe legiuitorul nostru să iasă din pasivitate şi să îi confere acesteia cadrul legal de care are nevoie. Pe de altă parte, este de reţinut şi soluţia jurisprudenţială potrivit căreia din lectura aceluiaşi articol rezultă că instanţa nu este competentă să completeze procesul‑verbal de contravenţie, reţinând şi „culpa” altei persoane la producerea unui accident auto [1].
Cu privire la interpretarea sintagmei „hotărăşte asupra sancţiunii”, pe bună dreptate s‑a decis în practica judiciară că această prerogativă nu se poate referi numai la alegerea între categoriile de sancţiuni aplicabile (amendă, avertisment), ci şi la tot ceea ce presupune legalitatea sancţiunii aplicate, inclusiv cuantumul acesteia, care trebuie corelat întotdeauna cu gradul de pericol social al faptei [2]. De asemenea, într‑o altă hotărâre s‑a arătat că, „în ceea ce priveşte cumularea sancţiunilor aplicate petentului, instanţa reţine că în speţă a intervenit o eroare materială, întrucât amenda la care trebuia să fie obligat petentul este de 900 de lei, şi nu de 1.000 de lei, cum s-a consemnat în procesul-verbal. Cu toate acestea, vătămarea suferită de către petent poate fi înlăturată prin anularea în parte a procesului-verbal, constatându-se că petentul datorează o amendă în cuantum de 900 de lei, fără a fi necesară anularea sa în totalitate, astfel cum s-a solicitat” [3].
Însă, în practica judiciară s‑a decis că, „potrivit art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, instanţa poate proceda la individualizarea cuantumului
[1] Trib. Bucureşti, s. a VIII‑a, dec. civ. nr. 241 din 9 februarie 2006, în D. Severin, op. cit., p. 197‑202. Desigur că interesul petentului de a solicita acest lucru este legat de asigurările auto, pe de o parte, respectiv de taxa de timbru modică în materie contravenţională. În ceea ce ne priveşte, credem că soluţia este corectă, astfel încât petentului nu îi mai rămâne decât să formuleze o acţiune întemeiată pe dreptul comun pentru a stabili culpa concurentă a celuilalt conducător auto implicat în accidentul de circulaţie. Desigur că o asemenea acţiune va fi supusă prevederilor legale în materia taxelor de timbru.
[2] Trib. Bucureşti, s. a VIII‑a, dec. civ. nr. 2491 din 27 octombrie 2005, în D. Severin, op. cit., p. 156‑159.
[3] Jud. Cluj‑Napoca, sent. civ. nr. 13553 din 22 decembrie 2014, nepublicată.
amenzii aplicate conform criteriilor de individualizare prevăzute de textul menţionat, însă nu poate aplica o amendă sub minimul legal, deoarece ar fi încălcat principiul legalităţii sancţiunilor contravenţionale, neputând fi dispusă o sancţiune în afara limitelor legale” [1]. Prin urmare, atunci când hotărăşte asupra sancţiunii, instanţa este ţinută, asemenea agentului constatator, de prevederile legale cu privire la limitele minime şi maxime ale sancţiunii aplicabile.
O controversă există în practică şi cu privire la posibilitatea instanţei de a înlătura o sancţiune complementară aplicată petentului, atunci când aplicarea obligatorie a acesteia este prevăzută expres de lege, unele instanţe considerând, inclusiv cu argumente extrase din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, că o asemenea sancţiune ar putea fi înlăturată, în vreme ce alte instanţe consideră că aplicarea ei automată este obligatorie atât pentru agentul constatator, cât şi pentru instanţa de judecată. Redăm mai jos considerentele a două hotărâri judecătoreşti
care credem că aduc argumente pertinente în sprijinul celei dintâi opinii:
„În ceea ce priveşte posibilitatea de a fi înlăturată sancţiunea complementară, instanţa reţine că, după cum deja s-a arătat, textul art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 îi conferă posibilitatea de a hotărî asupra sancţiunii aplicate, fără a face distincţie după cum aceasta este o sancţiune principală sau complementară ori după faptul că textul sancţionator al contravenţiei prevede aplicarea sa în mod obligatoriu sau nu. Procedura plângerii contravenţionale reglementată de O.G. nr. 2/2001 reprezintă un caz de contencios de plină jurisdicţie, în care instanţa are posibilitatea nu doar de a anula actul administrativ atacat – ca în cazul procedurii de drept comun în materia contenciosului administrativ –, ci şi de a reforma acest act, substituind aprecierea agentului constatator cu propria sa apreciere asupra sancţiunii contravenţionale care trebuie aplicată în fiecare speţă în parte şi, astfel, controlând actul nu doar din punctul de vedere al legalităţii sale, ci şi din punctul de vedere al oportunităţii. Or, un asemenea control ar fi unul incomplet dacă instanţei
[1] Trib. Bucureşti, s. a IX‑a cont. adm. şi fisc., dec. civ. nr. 2548 din 13 august 2008, în N. Cristuş, Răspunderea contravenţională…, 2011, p. 261.
nu i s-ar permite să îşi exercite dreptul de apreciere decât asupra unei părţi din sancţiunea aplicată. Un argument în plus pentru a susţine ideea că instanţa poate înlătura sancţiunea complementară este faptul că aceasta are posibilitatea de a înlătura chiar sancţiunea principală, înlocuind-o cu avertisment chiar şi în ipoteza în care textul de sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune. Or, potrivit principiului de drept qui potest plus, potest minus, apare ca evident faptul că, dacă instanţa poate reforma actul sub aspectul sancţiunii principale care, după cum indică şi denumirea, este cea mai importantă, atunci îl poate reforma şi sub aspectul sancţiunii complementare, care are un rol secund şi accesoriu celei principale. Cele arătate mai sus îşi păstrează valabilitatea şi în situaţii precum cea din speţă, în care aplicarea sancţiunii complementare este prevăzută în mod imperativ de textul de sancţionare a contravenţiei. Deşi se poate admite ideea că aplicarea acestei sancţiuni este obligatorie pentru agentul constatator, a spune că această normă interzice instanţei înlăturarea sancţiunii contravenţionale complementare ar însemna să se ignore complet argumentele arătate până la acest punct, în favoarea unui rigorism juridic inutil. Faptul că sancţiunile complementare au în parte un rol preventiv, urmărind să înlăture o stare de pericol, nu este nici el un argument în sensul că acestea nu ar putea fi înlăturate, câtă vreme ele rămân oricum nişte măsuri al căror principal scop este unul sancţionator, şi nicidecum cel de prevenţie. Valabilitatea acestor afirmaţii este dovedită chiar prin analiza sancţiunii complementare aplicate în speţă, cea a suspendării dreptului de a conduce pentru o perioadă de 30 de zile. Astfel, prin faptul că sancţiunea în discuţie nu se aplică decât persoanei care a săvârşit o contravenţie, precum şi prin faptul că, după expirarea termenului de 30 de zile, contravenientul redobândeşte dreptul de a conduce în mod automat, fără ca abilităţile sale în acest domeniu să fie supuse vreunei verificări, dovedeşte din plin faptul că ne aflăm în faţa unei măsuri cu caracter eminamente sancţionator” [1].
„În ceea ce priveşte solicitarea petentului de înlăturare a sancţiunii complementare, instanţa reţine că, în conformitate cu art. 21 alin. (3)
[1] Jud. Cluj‑Napoca, sent. civ. nr. 14277 din 1 noiembrie 2013, nepublicată.
din O.G. nr. 2/2001, unul dintre criteriile de individualizare a sancţiunii contravenţionale este reprezentat de circumstanţele personale ale contravenientului. În speţă, instanţa reţine că petentul este şofer auto şi, prin urmare, mijloacele sale de trai depind de posibilitatea de a conduce, sancţiunea suspendării acestui drept fiind de natură să îl afecteze într-un grad mai ridicat decât pe o persoană obişnuită, cu atât mai mult cu cât acesta are în întreţinere un copil minor. De asemenea, instanţa va ţine cont de faptul că petentul a dat dovadă de sinceritate, deoarece, chiar dacă iniţial a negat faptul că ar fi fost vinovat de producerea accidentului, la termenul de judecată din 18 noiembrie 2016 a recunoscut acest lucru. Având în vedere şi faptul că scopul educativ al legii contravenţionale poate fi atins şi prin menţinerea doar a sancţiunii amenzii contravenţionale, care este oricum într-un cuantum destul de ridicat, instanţa urmează să înlăture sancţiunea complementară a suspendării dreptului de a conduce. Referitor la posibilitatea instanţei de a înlătura o sancţiune complementară a cărei aplicabilitate automată este prevăzută de lege, instanţa reţine că o interpretare în sensul contrar, şi anume că o asemenea sancţiune nu ar putea fi înlăturată, ar echivala cu a exclude analiza sancţiunii în cauză din sfera de jurisdicţie a instanţelor judecătoreşti. Or, potrivit art. 21 alin. (1) din Constituţia României, orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, iar potrivit alin. (2), nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. În acelaşi sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat că, în materie penală, în măsura în care instanţa nu are posibilitatea de a examina dacă sancţiunea este proporţională în raport de fapta săvârşită, cerinţele art. 6 parag. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului nu pot fi considerate ca fiind îndeplinite (cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere c. Belgiei, § 51). Mai mult, Curtea a constatat încălcarea dispoziţiilor Convenţiei în situaţia în care sancţiunea penală a interzicerii exercitării drepturilor părinteşti se aplică de drept, cu titlu de pedeapsă accesorie, oricărei persoane care execută o pedeapsă cu închisoarea, în absenţa oricărui control exercitat de instanţele judecătoreşti (cauza Sabou şi Pîrcălab c. României, § 48). Faţă de cele arătate, având în vedere dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, care impun instanţei naţionale să dea prioritate prevederilor Convenţiei, dacă acestea intră în contradicţie cu cele interne, instanţa constată că este competentă să analizeze şi să dispună cu privire la aplicabilitatea sancţiunii complementare” [1].
O ultimă precizare pe care o facem priveşte teza finală a art. 34 alin. (1), relativ recent introdusă, potrivit căreia în materie contravenţională nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 236¹ şi ale art. 405 C. proc. civ. Aceste referiri, făcute la textele Codului de procedură civilă într‑o numerotare anterioară, trebuie înţelese în prezent ca fiind făcute la art. 242 şi art. 411 C. proc. civ. Prin urmare, în materie contravenţională, instanţa nu poate suspenda judecata cauzei atunci când desfăşurarea normală a procesului este împiedicată din vina reclamantului, prin neîndeplinirea obligaţiilor stabilite în cursul judecăţii, şi nici atunci când amândouă părţile o cer sau când niciuna dintre părţi, deşi legal citate, nu se înfăţişează la strigarea cauzei şi nici nu s‑a cerut în scris judecarea în lipsă. Această precizare a legiuitorului este binevenită, lămurind controversele existente anterior, când o parte a instanţelor suspenda judecarea plângerilor contravenţionale în asemenea situaţii, în vreme ce o altă parte aprecia, chiar în tăcerea legii, că aceste cazuri de suspendare sunt incompatibile cu procedura contravenţională. De asemenea, credem că această reglementare este una logică. Astfel, având în vedere faptul că formularea unei plângeri contravenţionale suspendă executarea procesului‑verbal, în măsura în care însăşi suspendarea judecării unei asemenea plângeri ar fi lăsată la latitudinea contravenientului, ar exista posibilitatea ca acesta să dea dovadă de un comportament procesual abuziv şi să refuze să îşi îndeplinească obligaţiile stabilite sa instanţă sau să omită să se prezinte la termen tocmai pentru a prelungi perioada suspendării executării procesului‑verbal.
Desigur, în ceea ce priveşte celelalte cazuri de suspendare de drept prevăzute de art. 412 C. proc. civ., precum şi cazurile de suspendare facultativă prevăzute de art. 413 C. proc. civ., credem că acestea se aplică şi în materie contravenţională. Spre exemplu, dacă pentru soluţionarea
[1] Jud. Cluj‑Napoca, sent. civ. nr. 10266 din 5 decembrie 2016, nepublicată.
plângerii rezolvarea unui alt litigiu ori a unei plângeri penale este esenţială, atunci, practic, suspendarea plângerii se impune [1].
C. Calea de atac – apelul
3. Că plângerea nu este altceva decât o variantă aparte a acţiunii în contencios administrativ, rezultă şi din reglementarea căii de atac împotriva sentinţei judecătoriei: deşi este vorba despre apel [2] (caracterul devolutiv al acestei căi de atac potrivindu‑se mai bine cu ideea de „plină jurisdicţie”), acesta se judecă de către secţia de contencios administrativ a tribunalului [3]. Termenul de apel este cel de drept comun, prevăzut de art. 468 alin. (1) C. proc. civ., respectiv de 30 de zile de la comunicarea hotărârii, iar declararea căii de atac cu depăşirea termenului atrage, evident, respingerea acestuia ca tardiv [4].
[1] De pildă, în situaţia în care contravenientul invocă în plângerea sa legitima apărare ori starea de necesitate, fiind amendat pentru tulburarea liniştii publice, şi, paralel cu plângerea contravenţională, a depus şi o plângere penală împotriva agresorului, condamnarea acestuia din urmă este esenţială pentru soluţionarea plângerii contravenţionale, pe de o parte. Iar, pe de alta, administrarea probaţiunii în procesul penal este extrem de importantă pentru litigiul contravenţional (în care, de pildă, nu pot fi audiaţi minori sub 14 ani – mai ales în situaţia în care, prin ipoteză, toţi martorii conflictului dintre cele două persoane ar fi avut sub această vârstă). Deci, în această situaţie, instanţa sesizată cu soluţionarea plângerii contravenţionale ar putea‑o suspenda până la soluţionarea plângerii penale.
[2] Opţiunea legiuitorului pentru calea de atac a apelului – în vreme ce, în materia contenciosului administrativ, calea de atac este recursul – a fost explicată în doctrină prin necesitatea ca, în materie contravenţională, să se respecte exigenţele Convenţiei europene a drepturilor omului, potrivit căreia în materie penală trebuie asigurat un dublu grad de jurisdicţie, în sensul existenţei a două instanţe care să poată judeca fondul cauzei (C. Grigoraş, op. cit., p. 329).
[3] Sau de către tribunalele administrative, în momentul în care acestea vor fi înfiinţate.
[4] Trib. Bucureşti, s. a V‑a civ. şi cont. adm., dec. civ. nr. 2328/1998 şi dec. civ. nr. 20/1999, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 73‑74; Trib. Mehedinţi, s. civ., dec. civ. nr. 455/R/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 77‑78; Trib. Cluj, dec. civ. nr. 569/R/2005, nepublicată. Jurisprudenţa fiind mai veche, se referea la calea de atac a recursului, însă, în mod evident, principiul este acelaşi.
De remarcat însă că, ca o influenţă a procedurii penale şi a prezumţiei de nevinovăţie, apelul nu trebuie motivat în termenul de 30 de zile, motivele putând fi arătate chiar oral, în faţa instanţei de apel. Prin urmare, este absolut greşită soluţia instanţei, potrivit căreia nemotivarea căii de atac în termenul legal atrage nulitatea acesteia [1]. Discutabilă este chiar şi soluţia anulării ca nemotivat a apelului în cazul în care aceste motive de apel nu au fost indicate nici până la primul termen de judecată, în scris, dar nici oral, în faţa instanţei de apel [2]. În ceea ce ne priveşte, considerăm că, şi în acest caz, când contravenientul se mărgineşte la a declara apel, fără a se mai interesa de soarta lui, cum această cale de atac are caracter devolutiv, instanţa de control judiciar este obligată să verifice dacă procesul‑verbal atacat îndeplineşte toate cerinţele de formă pe care prezenta ordonanţă le reclamă sub sancţiunea nulităţii absolute [3]. Este o modalitate prin care se poate da eficienţă prevederii tezei ultime din art. 17, potrivit căreia „nulitatea se constată şi din oficiu”. Soluţia ar putea fi însă corectă atunci când este vorba despre apelul formulat de către autoritatea intimată, întrucât, în acest caz nefiind vorba despre aplicabilitatea tezei finale a art. 17, instanţa de apel nu are ce să constate „din oficiu”; în consecinţă, pentru a evita anularea apelului, acesta trebui motivat cel puţin oral.
Mai mult, cum tribunalul, ca instanţă de control judiciar, nu este ţinut de anumite motive de apel, el poate verifica sentinţa instanţei de fond inclusiv din punctul de vedere al temeiniciei sale. Astfel încât, dacă va considera amenda aplicată ca fiind exagerată, poate admite apelul, cu consecinţa reducerii amenzii [4].
[1] Trib. Cluj, dec. civ. nr. 595/R/2005, nepublicată. Această decizie a fost pronunţată sub imperiul vechii reglementări, când calea de atac în materie contravenţională era recursul, însă critica formulată rămâne de actualitate, deoarece atât vechea reglementare, cât şi cea actuală prevăd posibilitatea motivării orale a căii de atac. [2] Trib. Cluj, dec. civ. nr. 529/R/2005 şi dec. civ. nr. 562/R/2005, nepublicate. Din nou, aceste soluţii privesc vechea reglementare, dar problema ridicată rămâne de interes şi în reglementarea actuală.
[3] Pentru detalii, a se vedea supra, comentariul art. 17.
[4] Trib. Mehedinţi, s. civ., dec. nr. 328/R/1998, în Al. Ţiclea, op. cit., p. 82‑83.
Desigur că prezenta ordonanţă nu prevede unde trebuie depus apelul. Prin urmare, potrivit dispoziţiilor art. 47, incidente vor fi prevederile Codului de procedură civilă. Or, potrivit art. 471 alin. (1) C. proc. civ., „Apelul şi, când este cazul, motivele de apel se depun la instanţa a cărei hotărâre se atacă, sub sancţiunea nulităţii”.
D. Raporturile prezentei ordonanţe cu Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
4. O problemă teoretică cu grave repercusiuni practice a fost sesizată în doctrina noastră [1], problemă care derivă din faptul că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (a contenciosului administrativ) – lege organică – permite derogări de la procedura tot de ea instituită doar prin „lege organică”. Or, O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări, nu are decât forţa juridică a unei legi ordinare. Concluzia ar putea bulversa în mod brutal jurisprudenţa: întreaga procedură contravenţională prevăzută de prezenta ordonanţă a fost, de fapt, implicit abrogată prin intrarea în vigoare a noii Legi a contenciosului administrativ.
Concluzia teoretică, percepută la un nivel rece, intelectual, pare corectă. Practica judiciară însă, mai mult sau mai puţin în cunoştinţă de cauză, refuză cu încăpăţânare să o aplice. Şi atunci? Va trebui să considerăm oare că judecătoriile de pe tot cuprinsul ţării pronunţă mii de sentinţe nule, care îşi produc efectele doar în fapt? Problema este extrem de delicată.
O soluţie rezonabilă nu putem găsi decât dacă vom ţine cont şi de următoarele constatări:
a) legiuitorul nu a avut niciodată intenţia să abroge procedura din prezenta ordonanţă: şi dacă a făcut‑o, aceasta îşi are cauza în acea doză nepermisă de indiferenţă şi inconştienţă relativă la corelarea legislativă;
[1] Fl. Coman‑Kund, Instanţa competentă în materie contravenţională în lumina prevederilor noii Legi a contenciosului administrativ, în C.J. nr. 5/2005, p. 83; D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, ed. a 2‑a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2009, p. 183‑184.
b) abrogarea tacită despre care vorbim ar avea repercusiuni grave asupra organizării judiciare: tribunalele şi curţile de apel (chiar şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în recurs) ar fi, probabil, supraaglomerate de litigii, în marea lor parte având o valoare redusă; şi, din acest punct de vedere, „rezistenţa” jurisprudenţei la aceste argumente teoretice cu consecinţe nedorite este justificată.
În ceea ce ne priveşte, noi propunem (sau, mai exact, constatăm) o altă soluţie: textul art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 s‑a născut mort. Un avorton captivant, numai bun ca material de studiu pentru teoreticienii dreptului public care, fascinaţi, îl supun unei autopsii minuţioase. Care nu se justifică. Pentru că, în faţa acestei semi‑conştienţe a legiuitorului, este lăudabil faptul că practicienii dreptului, amintindu‑şi câteodată că sunt învestiţi cu putere publică, îşi pot permite să fie şi pretori. Şi să îl constrângă pe legiuitor să reacţioneze şi să îşi abroge anomaliile. Credem că art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 s‑a născut, cu privire la acest aspect, desuet. Pentru că, încă din momentul adoptării lui, a început să se formeze o jurisprudenţă masivă în sens contrar. Iată deci un caz – extrem de rar – de cutumă abrogatorie [1].
În ultima noastră lucrare, care vede lumina tiparului aproape concomitent cu această ediţie a 3‑a a prezentului comentariu [2], am avansat un alt raţionament pentru care O.G. nr. 2/2001 ar trebui să fie considerată constituţională, chiar dacă a fost adoptată prin lege ordinară. Iată‑l enunţat în continuare:
„(i) În primul rând, orice analiză ar trebui să pornească de la două premise: prima, aceea că neconstituţionalitatea unui text de lege, din perspectiva unui particular, nu poate fi pur formală, dimensiunea substanţială (vătămătoare a unui drept fundamental) fiind absolut necesară. Altfel spus, probabil că, pe calea unei obiecţii de neconstituţionalitate, entităţile juridice indicate de art. 146 alin. (1)
[1] Cutuma este susţinută legal şi de deciziile Curţii Constituţionale apărute ulterior (a se vedea, bunăoară, Decizia nr. 182/2006, publicată în M. Of. nr. 366 din
26 aprilie 2006).
[2] Ov. Podaru, Dreptul administrativ. O concepţie. O viziune, Ed. Hamangiu,
Bucureşti, 2017, p. 29 şi urm.
lit. a) din Constituţie ar putea invoca o neconcordanţă obiectivă cu textele constituţionale. Un particular însă, atunci când ridică excepţia de neconstituţionalitate, trebuie să resimtă o vătămare adusă prin textul legal pretins neconstituţional. A doua, aceea că garanţia constituţională oferită particularului în cazul cenzurii actelor administrative – instanţa specializată numită «de contencios administrativ» care judecă litigiul în baza unei proceduri reglementate printr‑o lege organică – trebuie să fie percepută ca o garanţie minimă, un prag sub care, dacă se ajunge, un drept fundamental poate fi considerat ca fiind vătămat.
(ii) Aplicând aceste idei la situaţia supusă analizei, ar trebui să constatăm că o procedură specială de contencios administrativ ar fi neconstituţională numai dacă este vătămătoare pentru particulari, cu alte cuvinte, numai dacă este mai restrictivă (defavorabilă) pentru aceştia, raportat la procedura comună reglementată de Legea nr. 554/2004.
(iii) Însă, comparând procedura contravenţională cu aceea de contencios administrativ, vom observa că, per ansamblu, prima este mai favorabilă. Astfel: (1) plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale [art. 32 alin. (3) din ordonanţă], pe când, pentru a suspenda un act administrativ oarecare, este necesar un petit separat de suspendare (art. 14‑15 din Legea nr. 554/2004); (2) plângerea nu reclamă o procedură administrativă prealabilă, pe când acţiunea în contencios administrativ, dimpotrivă (art. 7 din lege); (3) instanţa de contencios contravenţional exercită un control de plină jurisdicţie, pe când cea de contencios administrativ exercită doar un contencios pentru exces de putere[1]; (4) în cazul procedurii contravenţionale, în faza administrativă, există o procedură contradictorie obligatorie, instituită, deci, ca o garanţie pentru apărarea drepturilor contravenientului (procedura consemnării obiecţiunilor acestuia), a cărei nerespectare ar putea atrage nulitatea
[1] „Pornind de la o lucrare relativ nouă apărută în doctrina franceză (F. Melleray, Essai sur la structure du contentieux administratif français: pour un renouvellement de la classification des principales voies de droit ouvertes devant les juridictions administratives à compétence générale, L.G.D.J., Paris, 2001), am apreciat că un veritabil contencios de plină jurisdicţie este numai acela în care instanţa de contencios administrativ se poate substitui administraţiei, înlocuind practic actul administrativ cu propriul său act (hotărârea judecătorească)”.
actului de sancţionare; dimpotrivă, în cazul acţiunii în contencios administrativ, o asemenea procedură nu există decât în mod excepţional; (5) în procedura contravenţională, calea de atac este apelul, prin definiţie devolutiv şi care poate fi declarat în termen de 30 de zile de la comunicarea sentinţei instanţei de fond; mai mult, el poate fi motivat chiar şi oral, în faţa instanţei de control judiciar [art. 34 alin. (2) din ordonanţă]. În schimb, în contenciosul administrativ, calea de atac este doar recursul, nedevolutiv şi care trebuie declarat şi motivat în termen de 15 zile de la comunicarea soluţiei instanţei de fond (art. 20 din Legea nr. 554/2004); (6) în fine, potrivit O.U.G. nr. 80/2013, chiar dacă nu sunt la un nivel ridicat, taxele de timbru sunt, totuşi, de câteva ori mai mari în materia contenciosului administrativ decât în materie contravenţională. Există, într‑adevăr, două dezavantaje, poate nu neglijabile, ale procedurii contravenţionale: (1) termenul pentru introducerea acesteia este de 15 zile, nu de 6 luni, şi (2) instanţa competentă nu este cea de la domiciliul reclamantului, ci cea de la locul săvârşirii contravenţiei. Aceste două dezavantaje pot fi minimizate însă, căci: (1) 15 zile îi sunt arhisuficiente contravenientului pentru a se hotărî dacă formulează plângere contravenţională sau nu; prin urmare, a reclama ulterior beneficiul termenului mai lung de 6 luni poate echivala cu invocarea propriei sale culpe; (2) dreptul la apărare poate fi exercitat şi în scris, de la distanţă, prin avocat (fiind aplicabile şi prevederile legale în materia ajutorului public judiciar), iar cheltuielile de judecată pot fi recuperate de la organul administrativ căzut în pretenţii [1].
În concluzie, ţinând cont de cele patru mari avantaje ale procedurii contravenţionale, vom constata că, per ansamblu, aceasta este mai favorabilă decât procedura standard de atacare a actelor administrative în contencios administrativ potrivit Legii nr. 554/2004; în consecinţă, un contravenient căruia nu i se poate imputa vreo culpă cu greu ar putea invoca vreun prejudiciu născut ca urmare a adoptării unei proceduri speciale prin lege ordinară. Prin urmare, orice excepţie de neconstituţionalitate
[1] Chiar dacă am admite că, din acest punct de vedere, legea specială încalcă garanţia generală pe care o conferă legea contenciosului administrativ, neconstituţională ar trebui să fie doar această prevedere care instituie derogarea de competenţă, nu întreaga procedură contravenţională.
ar trebui respinsă, pentru că neconstituţionalitatea, admiţând că există, rămâne la nivel strict formal, fără să afecteze drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor (contravenienţi virtuali – sic!)”. Însă singura soluţie posibilă de lege ferenda este aceea a adoptării unei noi reglementări în materie contravenţională, de această dată pe calea unei legi organice: pentru că unei alte soluţii i se opune nu numai art. 5 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ, care stabileşte că orice excepţie de la aceasta trebuie impusă printr‑un text având valoarea unei legi organice, ci însuşi art. 126 alin. (6) din Constituţie, care garantează, în favoarea particularului, controlul judiciar al actelor administrative „pe calea contenciosului administrativ”.
Articolul 35. [Soluţionarea cu precădere a plângerilor contravenţionale]
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere.
Comentariu
În prima ediţie a comentariului prezentei ordonanţe, vorbeam despre urgenţă ca trăsătură esenţială a litigiului contravenţional, care se justifică, pe de o parte, prin interesul public ca creanţele bugetare să fie executate cât mai rapid cu putinţă, iar, pe de alta, prin interesul contravenientului de a‑şi vedea situaţia personală cât mai repede clarificată [1]. În realitate însă, sintagma „cu precădere” nu se referă la judecarea cu celeritate sporită a plângerilor contravenţionale, ci la judecarea lor cu prioritate în cadrul aceleiaşi şedinţe de judecată. Cu alte cuvinte, indiferent de vechimea lor, potrivit acestui text legal, litigiile contravenţionale trebuie puse pe lista de şedinţă a unui complet de judecată înaintea celorlalte litigii, de altă natură (civilă, de familie etc.). În opinia noastră, textul este criticabil, întrucât nu există nicio justificare pentru această prioritate. Singurul motiv teoretic, acela al prezenţei agentului constatator în sala de judecată pentru a fi ascultat, nu este suficient de puternic; astfel, este adevărat
[1] Ov. Podaru, R. Chiriţă, op. cit., p. 178.
că nu ar fi de dorit ca agentul constatator să îşi piardă mai multe ore aşteptându‑şi rândul în sala de judecată, însă acest neajuns ar putea fi remediat în concret prin luarea cauzei respective peste rând, doar la termenul la care agentul constatator este prezent. Nu se justifică astfel generalizarea priorităţii judecării litigiilor contravenţionale. Dimpotrivă, aceasta ar putea bulversa şedinţa de judecată, căci aproape în fiecare litigiu contravenţional trebuie ascultat cel puţin un martor şi ar fi nefiresc ca celelalte părţi care au cauze înscrise pe ordinea de şedinţă să trebuiască să aştepte audierea tuturor acestor martori.
Aşa cum am arătat şi supra, la comentariul art. 33, singurul text din care se desprinde ideea celerităţii judecării plângerii contravenţionale este alin. (1) al acestuia din urmă, care impune, este adevărat, fără nicio sancţiune, stabilirea primului termen de judecată la mai puţin de 30 de zile de la înregistrarea acesteia la instanţă.
Articolul 36. [1] [Taxe de timbru]
Pentru plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sanc- ţionare a contravenţiei, pentru recursul formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se percep taxele judiciare de timbru prevăzute de lege.
Comentariu
Deşi în reglementarea iniţială a O.G. nr. 2/2001 plângerile contra‑ venţionale erau scutite de la plata taxei de timbru, prin art. 19 din O.U.G. nr. 80/2013 a fost instituită în această materie obligaţia de plată a unei taxe de timbru fixe de 20 de lei, art. 36 fiind modificat în consecinţă. În ceea ce priveşte apelul împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s‑a soluţionat plângerea (referirea la recurs în textul art. 36 fiind o evidentă scăpare a legiuitorului), având în vedere art. 23 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 80/2013, potrivit căruia cererile pentru exercitarea apelului împotriva
[1] Art. 36 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 53 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru (M. Of. nr. 392 din 29 iunie 2013).
hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 50% din taxa datorată pentru cererea sau acţiunea neevaluabilă în bani, soluţionată de prima instanţă, dar nu mai puţin de 20 lei, rezultă că şi acesta va fi taxat tot cu o taxă de timbru fixă de 20 de lei.
Deşi sub imperiul vechii reglementări am arătat că şi contestaţia la executare în materie contravenţională ar trebui să fie scutită de la plata taxei de timbru, încadrându‑se în categoria „altor cereri incidente” [1], faţă de redactarea actuală a textului legal, aceasta urmează să fie supusă taxelor de timbru prevăzute în materia executării silite [2]. Credem în continuare că, la nivel teoretic, este criticabil ca plângerea contravenţională împotriva unui proces‑verbal să fie supusă unei taxe de timbru fixe de 20 de lei (deci calea de atac pe care contravenientul o are la îndemână atunci când actul îi este comunicat potrivit legii), însă contestaţia la executare (deci calea de atac utilizabilă atunci când nicio comunicare nu a fost făcută, când administraţia nu şi‑a îndeplinit atribuţiile legale) să fie supusă condiţiei plăţii unei taxe de timbru calculate la valoare. De asemenea, este cel puţin bizar ca, atunci când se solicită constatarea prescripţiei executării sancţiunii pe calea plângerii, să se plătească o taxă de timbru modică, în vreme ce, atunci când se solicită acelaşi lucru pe
[1] Astfel, vom interpreta această sintagmă în sens larg – „cereri incidente în domeniul contravenţional”, iar nu în sens restrâns – „cereri incidente în judecarea plângerii contravenţionale”, cum ar fi diverse cereri de intervenţie accesorie, completări la plângere etc.
[2] Potrivit art. 10 din O.U.G. nr. 80/2013: „(1) În materia executării silite, următoarele cereri se taxează astfel: a) cereri pentru încuviinţarea executării silite, pentru fiecare titlu executoriu – 20 lei; b) cereri de suspendare a executării silite, inclusiv a executării provizorii – 50 lei. (2) În cazul contestaţiei la executarea silită, taxa se calculează la valoarea bunurilor a căror urmărire se contestă sau la valoarea debitului urmărit, când acest debit este mai mic decât valoarea bunurilor urmărite. Taxa aferentă acestei contestaţii nu poate depăşi suma de 1.000 lei, indiferent de valoarea contestată. În cazul în care obiectul executării silite nu este evaluabil în bani, contestaţia la executare se taxează cu 100 lei. (3) În cazul în care prin contestaţia la executare silită se invocă, în condiţiile art. 712 alin. (2) din Codul de procedură civilă (în prezent art. 713 – n.n.), şi motive de fapt sau de drept privitoare la fondul dreptului, taxa de timbru se stabileşte potrivit art. 3 alin. (1). (4) Cererile de întoarcere a executării silite se taxează, în toate cazurile, cu 50 lei, dacă valoarea cererii nu depăşeşte 5.000 lei, şi cu 300 lei, pentru cererile a căror valoare depăşeşte 5.000 lei”.
calea contestaţiei la executare, petentul să fie obligat la plata unei taxe de timbru la valoare. De lege ferenda, propunem modificarea textelor menţionate, în sensul ca pentru contestaţia la executare în materie contravenţională să se plătească o taxă de timbru fixă în cuantum de 20 de lei.
