Suntem pasionati de drept administrativ insa pasiunea nu este niciodata suficienta pentru a ajunge sa stapanim cu fermitate un domeniu, o materie. Cu atat mai putin cu cat discutam despre o materie complexa si care necesita formare profesionala continua, cercetare, analiza si dezbateri cu cei mai buni profesionisti din domeniu.
Va oferim in acest articol, asa cum v-am obisnuit deja, ca partea din categoria noastra de blog juridic, mici extrase din lucrarile cele mai noi ale Editurii Hamangiu. Astazi va oferim un extras din lucrarea „”, scrisa de dl Ovidiu Podaru.
„Întinderea și limitele caracterului obligatoriu al actului administrativ
20. (i) Act obligatoriu pentru destinatarii săi. În funcție de natura acestui act, întinderea caracterului obligatoriu este diferită.
Astfel, (i.1.) actul normativ este emis cu scopul de a produce efecte juridice pentru întreaga societate ori pentru o anumită categorie de subiecți, determinabili după criterii obiective. Actul normativ este, așadar, obligatoriu pentru toate persoanele care au vocația de a cădea sub incidența lui. În schimb, (i.2.) actul individual, emis de administrația publică în vederea aplicării, la una sau mai multe persoane expres individualizate, a prevederilor unui act normativ (fie că este vorba despre un text de lege ori un act administrativ), nu poate crea obligații decât în sarcina destinatarului său[1].
Nuanțând puțin problema, vom constata că actele individuale intuitu personae nu își pot produce efectele în persoana succesorilor beneficiarului inițial, ele devenind caduce la decesul acestuia.
Dimpotrivă, efectele juridice ale actelor individuale care nu au acest caracter se pot produce și în persoana succesorilor beneficiarului inițial.
21. (ii) Act obligatoriu pentru administrație. Patere regulam quam fecisti. Mult mai interesantă este relația dintre administrație și propriile sale acte, din punctul de vedere al obligativității acestora din urmă față de autorul actului ori alte organe administrative. Problema trebuie privită din două unghiuri de vedere distincte: primul, dacă actul administrativ emis poate fi revocat de către administrație (cu consecința, firește, a dispariției actului și deci a oricărei forțe obligatorii față de autorul acestuia); al doilea, care sunt raporturile dintre act și autorul său până la eventuala revocare. În fine, mai trebuie determinate organele administrative care sunt ținute la respectarea sau chiar la executarea prescripțiilor actului în cauză.
(ii.1.) Prima problemă, a posibilității revocării actului administrativ, își va găsi soluționarea într-un capitol viitor[2]. Actele administrative pot fi revocate, dar după anumite reguli, deci în niciun caz liber și discreționar. La momentul oportun vom distinge între acte normative și individuale, legale și ilegale, care creează un avantaj sau impun o sarcină particularului destinatar[3].
(ii.2.) Până la revocarea lui efectivă însă, actul este obligatoriu pentru administrație, chiar în situația în care este ilegal: regula trebuie respectată (chiar) așa cum a fost ea făcută. Este principiul de rezolvare a celei de-a doua probleme. Așadar, din punctul de vedere al obligativității actului, administrația și particularii sunt, într-un anume fel, pe picior de egalitate: până la revocare actul este obligatoriu pentru ambii; după acest moment, el nu mai este obligatoriu pentru niciunul. Desigur, în situația în care actul administrativ este afectat de un viciu atât de grav, încât atrage sancțiunea inexistenței sale juridice, atunci ab initio actul nu are forță obligatorie nici pentru particulari, nici pentru administrație. Deci, și în acest caz, egalitatea de regim se păstrează.
(ii.3.) În ce privește cea de-a treia problemă, cea a organelor administrative care sunt ținute de prevederile actului, trebuie făcută distincție între actul normativ și cel individual. Astfel, (a) actul normativ, creator de reguli generale și impersonale, trebuie respectat ca atare de întreaga administrație: organul emitent[4], cel ierarhic superior, alte organe administrative, oricare ar fi locul lor în piramida administrației. Iar explicația este simplă, regăsindu-se în art. 16 din Constituție: egalitatea tuturor cetățenilor în fața legii și a autorităților publice.
Astfel, dacă, prin ipoteză, un consiliu local ar adopta o hotărâre cu caracter normativ, un alt organ administrativ (chiar plasat mai sus în scara administrativă – prefectul, Guvernul etc.) nu ar putea emite un act administrativ individual care să deroge de la această hotărâre, pur și simplu pentru că, beneficiarul acestuia dobândind o poziție privilegiată (ori, dimpotrivă, una defavorizată) față de ceilalți cetățeni, actul ar fi contrar dispozițiilor constituționale invocate, deci ilegal[5]. În schimb, (b) actul individual, de regulă, nu leagă decât organul emitent (și, uneori, organe ierarhic inferioare acestuia) la prestații pozitive în favoarea particularului-beneficiar.
Desigur însă că toate organele administrative trebuie să respecte situația juridică ce rezultă din actul administrativ și aplicarea lui.
———–
[1] Desigur, vorbim de anumite obligații pozitive, de a efectua anumite prestații, care incumbă destinatarului actului. Căci nu este mai puțin adevărat că, în principiu, întreaga societate este ținută să respecte situația juridică născută din actul individual în favoarea (ori în defavoarea) destinatarului său. Însă aceasta este cel mult o obligație legală, iar nu una care să rezulte din emiterea unui act administrativ individual.
[2] Așa cum vom vedea în tomul II al lucrării.
[3] Foarte interesant este, în acest caz, raportul dintre ilegalitatea actului administrativ și obligativitatea sa față de organul emitent. Astfel, trebuie să pornim de la premisa că ilegalitatea este cauzată de comportamentul culpabil al administrației, prin ipoteză particularul fiind străin de acest lucru. În consecință, în cazul actelor favorabile acestuia din urmă, administrația nici nu poate revoca actul, dar nici nu poate refuza să îl pună în executare invocând ilegalitatea acestuia, căci ar însemna să își invoce propriul comportament culpabil, lucru evident inadmisibil; în schimb, în cazul actelor defavorabile particularului, ilegalitatea actului nu poate (sau nu ar trebui să poată) acționa în contra acestuia; totuși, raportat la caracterul executoriu al actelor administrative (atunci când acesta există), de vreme ce acestea se bucură de prezumția de legalitate până la revocare sau anulare, în lipsa unei suspendări exprese a acestuia (de către instanță sau de organul administrativ competent), particularul poate fi supus punerii în executare a actului administrativ nelegal. Situația este diferită totuși în ipoteza actelor administrative emise prin fraudă (prin definiție favorabile destinatarului lor) căci, în acest caz, beneficiarul nu poate invoca dreptul dobândit (care se întemeiază pe propriul lui comportament dolosiv), deci un asemenea act rămâne revocabil.
[4] Potrivit jurisprudenței (problemă la care vom reveni, a se vedea tomul II al lucrării), pentru organul emitent actul produce efecte juridice chiar mai repede decât față de ceilalți subiecți de drept, adică de la emitere, căci de la acest moment se naște obligația publicării actului, respectiv acesta nu mai poate fi revocat decât în anumite condiții (I.C.C.J., s. cont. adm. și fisc., dec. civ. nr. 2970 din 11 iunie 2007, în R.R.D.J. nr. 1/2009, p. 79-81).
[5] Desigur, s-ar putea pune și o problemă de legalitate externă a actului, referitoare la competență, pentru că, de regulă, aceasta este exclusivă și, prin urmare, este destul de puțin probabil ca într-o anumită materie să aibă competență concurentă două organe administrative. În speță am făcut însă abstracție de această problemă, tocmai pentru a o evidenția pe aceea de legalitate internă a actului în cauză – conținutul acestuia raportat la prevederile constituționale.”
