Art. 32. [Măsuri judiciare]
(Fragment din cartea Legea 50/1991)
- În cazul în care persoanele sancţionate contravenţional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s‑au conformat în termen celor dispuse prin procesul‑verbal de constatare a contravenţiei, potrivit prevederilor 28 alin. (1), organul care a aplicat sancţiunea va sesiza instanţele judecătoreşti pentru a dispune, după caz:
- încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei;
- desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal.
- În cazul admiterii cererii, instanţa va stabili termenele limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1).
- În cazul nerespectării termenelor limită stabilite, măsurile dispuse de instanţă, în conformitate cu prevederile (2), se vor duce la îndeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de poliţie, cheltuielile urmând să fie suportate de către persoanele vinovate.
(4)[1] În situaţiile prevăzute la art. 24, organele de control vor putea cere organelor judiciare să dispună măsurile menţionate la alin. (1). Organele de control competente, potrivit legii, pot cere organelor de urmărire penală sesizate şi, după caz, instanţei să dispună oprirea temporară a executării lucrărilor, pe tot parcursul procesului penal.
(5) Persoanele care au beneficiat de subvenţie pentru construirea unei locuinţe şi pentru care s‑a dispus măsura prevăzută la alin. (1) lit. b) vor restitui subvenţiile primite, cu plata dobânzilor legale pentru perioada în care le‑au folosit.
COMENTARIU
- Consideraţii generale. Articolul 32 din Lege reprezintă o normă de conflict, care survine în situaţia în care există sau urmează să existe un litigiu. Situaţia premisă este cea a săvârşirii contravenţiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) şi b). Astfel, ipoteza în care litigiul ar avea loc este cea în care s‑au executat lucrări de construcţii fără autorizaţie, cu depăşirea limitelor acesteia sau a proiectului tehnic, precum şi împrejurarea că s‑a continuat executarea lucrărilor autorizate fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire atunci când, în timpul executării lucrărilor, au intervenit modificări de temă, provocate de către investitor sau executant.
- Instanţa competentă. Se constată imediat că niciuna dintre situaţiile de mai sus nu presupune vreun raport de ordin administrativ, ceea ce implică că suntem în faţa altei situaţii decât cea pentru a cărei raţiune a fost edictată Legea 554/2004 (cessante ratione legis, cessat lex ipsa). Vom considera astfel că instanţele competente vor fi cele civile.
De altfel, doctrina[1] a reţinut în acelaşi sens, folosind argumentul lex dixit quam voluit, care se rezumă aici în a spune că, întrucât legiuitorul nu precizează că acţiunea este de competenţa instanţelor de contencios administrativ, rezultă că ea se va judeca după procedura şi conform competenţei de drept comun. Într‑o altă opinie[2] se ajunge la acelaşi rezultat folosindu‑se interpretarea după natura litigiului, văzută ca aplicarea unei sancţiuni contravenţionale complementare, după care, în lumina art. 32 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001, instanţa competentă nu poate fi decât cea de drept comun.
Plecând de la probabil aceleaşi motive, doctrina[3] a identificat instanţa civilă compe‑ tentă, găsind că aceasta va fi judecătoria atunci când obiectul litigiului îl constituie con‑ testaţiile împotriva licitaţiei terenurilor ce aparţin domeniului privat al statului – destinate executării de construcţii şi care pot fi concesionate – şi desfiinţarea construcţiilor ori readucerea la starea iniţială a construcţiilor şi terenurilor ocupate cu construcţii, dacă acestea au fost executate fără autorizaţie sau cu nerespectarea autorizaţiei.
În ceea ce ne priveşte, ne apropiem de poziţia exprimată şi considerăm că, într‑adevăr, competenţa revine judecătoriei în a cărei circumscripţie este situat imobilul [art. 117 alin. (1) C.pr.civ.].
- Părţile în litigiu. Calitatea procesuală activă este stabilită de legiuitor, aceasta aparţinând exclusiv „organului care a aplicat sancţiunea” [art. 32 (1) din Lege], iar sfera acestor organe sancţionatoare trebuie stabilită în lumina prevederilor art. 27. Astfel, găsim că intră aici compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor publice locale ale judeţelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor, comunelor pentru faptele săvârşite pe raza teritorial‑administrativă a acestora [art. 27 alin. (3)].
Acestea sunt reprezentate legal de primar sau de către preşedintele consiliului judeţean [art. 109 alin. (1) C.adm.], prin urmare, aceştia vor sesiza instanţa. De asemenea, fac parte din sferă şi organele de control din cadrul Ministerului Transporturilor, pentru lucrările aferente infrastructurii de interes naţional [art. 27 alin. (2) din Lege].
Pe lângă prevederile referite, constatăm că tot în sfera organelor sancţionatoare intră şi unele care sunt reglementate în legi speciale. Aşa stând lucrurile, prin art. 8 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 155/2010 s‑a instituit în favoarea agenţilor poliţiei locale[4] competenţa de a executa controale pentru identificarea lucrărilor de construcţii executate fără autorizaţie de construire sau desfiinţare şi de a constata contravenţiile privind disciplina în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii.
Tot astfel, ca urmare a prevederilor art. 1 alin. (3) şi art. 3 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 525/2013, Inspectoratul de Stat în Construcţii exercită controlul de stat în ceea ce priveşte aplicarea unitară a legii în domeniul calităţii în construcţii, amenajarea teritoriului şi urbanismul, autorizarea executării lucrărilor de construcţii et aliae.
Prin urmare, în litigiul întemeiat pe art. 32 din Lege, reclamant va fi persoana care face parte din sfera discutată anterior. Din moment ce legiuitorul stabileşte ferm acest lucru, iar norma de procedură din Lege are caracter special faţă de procedura comună trasată de Codul de procedură civilă, în virtutea principiului semper specialia generalibus derogant, vom concluziona că nicio altă persoană nu va putea sta în judecată în poziţia de reclamant.
Acest bilanţ are o consecinţă imediată şi asupra intervenienţilor. Aşa cum s‑a rezumat cu mare autoritate doctrinară[1], intervenţia voluntară este acea formă de participare a terţelor persoane la judecată ce constă în introducerea, din propria sa iniţiativă, a unui terţ într‑un proces aflat în curs de judecată, efectuată de către acesta pentru a‑şi apăra un drept propriu sau pentru a sprijini apărarea uneia dintre părţile din acel proces. Pornind de aici, rezultă că, atunci când se revendică un drept propriu, terţul tinde să se substituie reclamantului, el jucând un rol principal în litigiu, de unde şi modalitatea acestei intervenţii îşi împrumută denumirea, numindu‑se intervenţie voluntară principală. Însă această intervenţie nu poate interveni, după cum bine s‑a amintit[2], în anumite materii sau atunci când cererea are un caracter exclusiv personal, cum sunt litigiile privind desfacerea căsătoriei, anularea căsătoriei, tăgada de paternitate, punerea sub interdicţie, ridicarea interdicţiei, adopţie. În cazul analizat, legiuitorul conferă de lege lata acest caracter organului care a aplicat o sancţiune în temeiul art. 28 din Lege, ceea ce are proprietatea de a exclude orice alt subiect care ar revendica poziţia de recla‑ mant. Dacă totuşi o astfel de cerere de intervenţie principală este formulată, ea va fi respinsă ca inadmisibilă.
În ceea ce priveşte intervenţia voluntară accesorie însă, lucrurile se schimbă, întrucât de această dată terţul nu mai invocă o pretenţie, ci năzuieşte ca, prin actele procesuale pe care le va efectua în cauză, să determine instanţa să pronunţe o soluţie în favoarea părţii pentru care a intervenit. Soarta acestuia stă sau cade împreună cu cea a reclamantului, prin urmare, nu există niciun impediment ca, bunăoară, un vecin afectat de lucrările de construcţii sancţionate contravenţional în baza art. 26 din Lege să nu se alăture demersului procesual pornit de organul ce a constatat contravenţia. De aceea, şi doctrina[3] este unanimă în a considera că intervenţia voluntară accesorie este admisibilă în orice materie, neexistând niciun text de lege care să limiteze expres sfera sa de aplicare.
În ceea ce priveşte pârâtul, acesta este investitorul sau executantul. Ca să stea însă în proces în această calitate apreciem că aceştia trebuie să fie sancţionaţi contravenţional anterior, dar este lipsit de relevanţă aspectul dacă aceştia au atacat sau nu în instanţă procesul‑verbal de constatare.
După definiţia din corpusul de reglementări în construcţii, prin investitor se desemnează persoana fizică sau juridică, precum şi orice entitate publică care, în calitate de parte contractantă, finanţează contractul de lucrări sau de execuţie pentru realizarea de construcţii noi sau simple intervenţii la construcţii existente, urmăreşte îndeplinirea lui, efectuează recepţia la terminarea lucrărilor şi preia construcţia de la executant [art. 6 lit. a) din Regulamentul din 1994 privind recepţia construcţiilor]. Cealaltă parte contractantă, executantul, este persoana juridică care realizează lucrările contractate [lit. b)].
- Obligativitatea introducerii investitorului în Doctrina[1] a reţinut că există o chestiune controversată care urmează sfera binomială a pârâţilor în litigiile izvorâte din art. 32, întrucât, în situaţia în care cel sancţionat contravenţional cu amendă este executantul lucrărilor, acesta ar putea fi obligat şi la desfiinţarea edificatelor, fără ca proprietarii (investitorii) să fie citaţi în cauză. Pentru poziţia în care, în mod obligatoriu, într‑o cerere de desfiinţare pe temeiul art. 32 din Lege, trebuie să figureze în calitate de pârâţi şi proprietarii lucrărilor, s‑a construit argumentul[2] că este de neconceput într‑un sistem de drept european să se dispună desfiinţarea unui imobil ori a unei părţi din acesta fără ca proprietarul său să fie chemat în judecată şi să îşi poată exercita dreptul la apărare.
În ce ne priveşte, ne raliem la o altă opinie doctrinară[3], atât pentru considerentele acesteia, cât şi pentru cel propriu, care decurge din sistematizarea teoretică pe care am operat‑o în legătură cu natura lucrărilor de construcţii. Astfel, autorul citat reţine că interpretarea după care executantul nu este şi proprietarul imobilului la care au fost executate lucrările de construire fără autorizaţie, motiv suficient pentru a nu‑l putea obliga la desfiinţarea lor, ar însemna să lipsim de eficienţă juridică prevederile art. 26 alin. (1) lit. b) din Lege.
Într‑adevăr, o astfel de accepţiune ar încălca principul actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat, ceea ce nu poate fi primit. Al doilea argument oferit[4] merge pe filiera care subliniază că executantului, care realizează fără autorizaţie lucrări de construcţii, dacă i s‑ar aplica doar sancţiunea principală a amenzii, nu şi cea comple‑ mentară a desfiinţării imobilului şi readucerii terenului la starea iniţială, pe motiv că nu este şi proprietar, sau, dacă i s‑a aplicat totuşi sancţiunea complementară, să nu poată fi executată, ar echivala cu introducerea unei distincţii acolo unde legiuitorul nu a prevăzut‑o şi, prin urmare, s‑ar încălca principiului ubi lex non distinguit, nex nos distinguere debemus.
La aceste juste observaţii noi o adăugăm şi pe cea după care susţinerea unei poziţii contrare originează din greşita înţelegere a naturii juridice a lucrărilor de construcţii realizate nelegal, fie în absenţa unei autorizaţii, fie cu nesocotirea ei. Astfel, acestea nu sunt bunuri imobile, ci universalităţi de fapt. Construcţia este, fireşte, un bun imobil prin natura sa, dar aceasta se naşte doar în momentul în care lucrarea de construcţii respectă toate elementele prevăzute în autorizaţie şi care are efectuată recepţia la terminarea lucrărilor [art. 37 alin. (2) din Lege coroborat cu Decizia I.C.C.J. (RIL) nr. 13/2009].
Până în acel moment, vorbim doar de o colecţie de bunuri mobile care sunt într‑o legătură fizică negeneratoare de efecte juridice, o simplă aşezare a unora peste altele, iar singurul lucru care le conferă o oarecare omogenitate ideatică este voinţa proprietarului lor (dominus voluntatem). Or, simplul fapt că o persoană dă o anumită destinaţie unor bunuri, ceea ce se traduce prin a spune că îşi creează o realitate intelectuală, nu constituie temei suficient pentru a fi chemat în judecată de fiecare dată când această himeră urmează a fi contrazisă printr‑o hotărâre pronunţată de instanţă. Iar în legătură cu dreptul său de proprietate, acesta nu este anihilat, întrucât proprietatea bunurilor mobile supravieţuieşte[1], chiar dacă aranjarea spaţială a obiectelor acestui drept se schimbă. În fapt, desfiinţarea unor lucrări de construcţii realizate ilegal nu reprezintă nimic mai mult decât o simplă reorganizare spaţială a bunurilor mobile (i.e. materialele de construcţii). Aceasta este şi raţiunea ce o desparte de desfiinţarea unei construcţii, de această dată un bun imobil, care se realizează doar din voinţa proprietarului şi pe baza autorizaţiei de desfiinţare.
- Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa. În siajul prevederilor 32 alin. (1) din Lege, instanţa poate adopta două soluţii în cazul în care admite cererea, i.e. încadrarea lucrărilor de construcţii în prevederile autorizaţiei sau desfiinţarea construcţiilor realizate nelegal. Legiuitorul este atent să formuleze explicit că cele care se vor încadra în prevederile autorizaţiei sunt lucrările de construcţii, adică universalitatea de fapt ce cuprinde totalitatea de bunuri mobile reprezentate prin materialele de construcţii ce au vocaţia de a deveni un singur bun imobil, iar nu construcţia.
Astfel, dacă se efectuează bunăoară lucrări de construcţii în modalitatea extinderii, vom avea o construcţie asupra căreia se aglutinează o serie de materiale de construcţii ce tind a se reuni cu aceasta, la un moment dat, pentru a rezulta o nouă construcţie. În această situaţie, încadrarea sau desfiinţarea va privi exclusiv organizarea spaţială a acestor bunuri mobile, construcţia neputând face obiectul hotărârii judecătoreşti.
Este adevărat că instanţa poate să se pronunţe şi asupra acesteia, în sensul în care, odată cu desfiinţarea lucrărilor de extindere, se impune refacerea structurii construcţiei afectate, dar raţiunea aceasta ţine de reparaţia integrală, prin care sunt înlăturate toate consecinţele dăunătoare ale faptei ilicite, în scopul repunerii construcţiei în situaţia anterioară (restitutio in integrum). Altfel spus, acţionează tocmai pentru a proteja obiectul dreptului de proprietate al proprietarului – de regulă, pârât în această procedură.
În principiu, în litigiile pornite pe temeiul art. 32 din Lege este recomandată proba cu raportul de expertiză. După cum este unanim acceptat[2], expertiza reprezintă activitatea de cercetare, realizată de un specialist numit expert şi desemnat de instanţa de judecată, a unor împrejurări de fapt ce necesită cunoştinţe de specialitate şi care ţin de obiectul litigiului.
[1] Realizăm, fireşte, că în perioada în care lucrările de construcţii sunt desfiinţate, proprietarul este privat de o serie din atributele dreptului său de proprietate ce are ca obiect bunuri mobile, dar ulterior acesteia prerogativele sale se revigorează, iar substanţa dreptului este intactă. Aşadar, obiectul dreptului său este neafectat, întrucât nu este privat de materialele de construcţii, ele rămânând pe teren după dezmembrare. Din unghiul dreptului de proprietate, este indiferent dacă bunurile mobile asupra căruia poartă sunt dispuse vertical sau orizontal, altfel spus nu prezintă nicio importanţă dacă, bunăoară, cărămiziile ce constituiau lucrările de construcţii sunt aranjate vertical, anticipând pereţii unei construcţii viitoare, sau sunt aşezate într‑o grămadă.
Prin urmare, acolo unde judecătorul întâmpină dificultăţi tehnice de înţelegere a situaţiei de fapt – cu precădere în ipotezele în care s‑au depăşit limitele autorizaţiei – sau are nevoie de o consultaţie privind individualizarea tipurilor de lucrări necesare înscrierii în prevederile urbanistice, proba cu raportul ce cuprinde concluziile expertului poate fi administrată. Această probă însă nu trebuie în niciun caz înţeleasă ca o condiţie sine qua non în cererea de aplicare a sancţiunii contravenţionale complementare.
Dimpotrivă, practica ne arată că de multe ori abaterile săvârşite sunt dincolo de redempţiune, încadrarea nefiind posibilă, iar constatarea aceasta nu are nevoie de elaborate conjecturi tehnice. Întâlnim, de exemplu, o imposibilitate de salvare a lucrărilor când acestea se execută asupra unui imobil teren care are o suprafaţă mai mică de 150 mp, ceea ce reprezintă o condiţie de non aedificandi absolută, nicio încadrare în prevederile urbanistice neputând opera vreodată.
4.1. Încadrarea lucrărilor de construcţii în prevederile autorizaţiei[1]. În doctrină[2] s‑a remarcat cu justeţe că măsurile de restabilire a situaţiei anterioare, precum încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei ori desfiinţarea lucrărilor de construcţii nelegal realizate au un caracter mixt, fiind atât măsuri de pedeapsă, cât şi de despăgubire civilă, ambele înţelese însă din unghiul specificităţii obiectului prioritar urmărit, asigurarea materializării regulilor de urbanism.
Analizând conţinutul art. 32 alin. (2) din Lege, ce prevede că, în cazul admiterii cererii, instanţa va stabili termenele limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1), concluzionăm că prin încadrarea lucrărilor în prevederile autorizaţiei se înţelege o operaţiune materială, doar aceasta fiind susceptibilă de a avea termene de executare. Per a contrario, în faza judecăţii, instanţa nu va efectua doar o operaţiune intelectuală, de confruntare a lucrărilor de construcţii efectuate la momentul la care au fost oprite cu tipicitatea desprinsă din prevederile urbanistice, pentru a determina dacă faptul urmează modelul de drept.
Dimpotrivă, prin soluţia de încadrare pe care o va pronunţa, va impune continuarea lucrărilor de construcţii, în modalitatea pe care o va considera potrivită, astfel încât la momentul epuizărilor acestor lucrări să existe o identitate între situaţia de fapt şi imaginea de drept descrisă de autorizaţia de construire – dacă suntem în ipoteza în care lucrările de construire au depăşit limitele acesteia – sau de documentaţiile de urbanism – dacă sunt incidente situaţiile în care s‑au executat lucrări de construcţii fără autorizaţie sau au fost continuate lucrări autorizate, însă după modificarea temei şi fără solicitarea unei noi autorizaţii de construire.
De regulă, oricare dintre cele două măsuri vor fi impuse prin sentinţa instanţei de fond, acestea reprezintă, în planul modalităţilor constructive, lucrări de demolare, dezafectare ori dezmembrare. Diferenţa constă în întinderea lor, adică în faptul că aceste trei modalităţi ale lucrărilor de construcţii vor fi parţiale, în cazul încadrării în prevederile documentaţiilor, şi totale, în cazul în care instanţa se orientează asupra celei de‑a doua soluţii. Fireşte, este posibil în principiu ca măsura încadrării să privească şi alte modalităţi ale lucrărilor de construcţii.
(Vezi detalii despre cartea Legea 50/1991>>>)
